Wann kommt das smarte Bürgeramt?
Von Jenny Genzmer · 28.12.2015
Berlin hält ehrgeizig an dem Ziel fest, sich als "Smart City" zu profilieren. Doch die Situation in den Bürgerämtern der Hauptstadt ist fatal und ein Beispiel für Digitalisierung, wie sie gerade nicht geht.
Frau: "Ich möchte doch nur 'nen Stempel haben. Also wir sind bestimmt schon 'ne gefühlte halbe Stunde hier. Ich brauch nur 'nen Stempel. Für'n Berlin Pass."
Kurz nach zwölf im Bürgeramt Friedrichshain in Berlin.
Mann: "Was ich brauche, ich wollte mein neugeborenes Kind anmelden. Am Wohnsitz. Wie lange warte ich schon? Über 'ne halbe Stunde, aber das ist ja komplett blockiert. Es ist irgendwas kaputt oder so."
Der frischgebackene Vater steht in einer langen Reihe. Vor ihm Mütter mit Kinderwägen, hinter ihm Jugendliche mit Kopfhörern, die gelangweilt auf die Anzeige mit den Wartenummern starren. Wer online keinen Termin mehr bekommt oder nicht so lange warten kann, schaut persönlich vorbei. Wenn er kann.
Mann: "Aber für mich is' blöd, weil ich wohn im Ausland, bin jetzt hierhergeflogen, weil ich keinen Termin krieg. Weil es hieß, ich soll mich hier anstellen, jetzt steh ich hier. So ist es halt. Wart ich halt."
Mitte dieses Jahres hat der Berliner Senat die "Smart City Strategie" verabschiedet. Sie beschreibt, wie die Stadt in Zukunft mit den Herausforderungen unserer Zeit, dem Klimawandel, der alternden und gleichzeitig wachsenden Bevölkerung umgehen kann. Mit neuen Technologien soll die Wohnqualität in Berlin verbessert und Verkehr und Mobilität effektiver koordiniert werden. Auch die Verwaltung gehört dazu. Dabei sollen die Daten laufen, nicht die Bürgerinnen und Bürger. Bei dem internationalen "Smart Cities"-Trend will Berlin ganz vorne mit dabei sein.
Mann: "Smart sind sie schon, letztes Mal haben sie mir auch einen Termin gegeben online, da waren sie ganz easy. Aber irgendwas funktioniert halt im Moment nicht. Vor drei, vier Jahren ging es eigentlich ganz flott. Ja, es war mal. Berlin war smart."
Berlin ist smart. Sagt Nicolas Zimmer, Vorstandsvorsitzender der Technologiestiftung Berlin und Präsidiumsmitglied der Wirtschaftsförderung Berlin Partner. Der ehemalige Staatssekretär der Wirtschaftsverwaltung, leger in grauem Shirt und dunklem Jackett, hat sein Büro im Ludwig-Erhard-Haus − zusammen mit der IHK Berlin, diversen Institutionen der regionalen Wirtschaft und der Berliner Börse. Zimmer hat ein Interesse daran, Wege zu finden, wie die Berliner Verwaltung ihre gesamten Abläufe effektiv digitalisieren kann:
"Sie füllen ja ein Formular aus und wenn sie überhaupt mal dazu kommen, sich umzumelden, dann gehen Sie hin und bringen Ihr ausgefülltes Formular mit und was passiert, es wird abgetippt. Das zeigt ja schon diesen Medienbruch. Völlig absurd. Es spricht überhaupt nichts dagegen, dass sie online ein Formular ausfüllen, Sie gegebenenfalls hingehen, die Sachbearbeiterin feststellt, Sie sind die Person und die Sache ist erledigt."
Die Maßnahme klingt nach einem kleinen Schritt. Die Auswirkungen aber sind groß, wenn man bedenkt, um wie viele Prozesse es sich am Ende handle:
"Schauen Sie sich alleine an, was das verbreitetste Datenformat ist in der Berliner Verwaltung. Das ist die Excel-Tabelle. Jeder schreibt seine Excel-Tabellen anders. Niemand findet sich ohne weiteres zurecht in den Daten von den Kollegen zwei Büros weiter. Da muss man ansetzen und sagen, was ist eigentlich das einheitliche System, indem wir unsere Daten erfassen, indem wir sie für andere erschließbar machen."
Von dieser Einheitlichkeit der Systeme sei Berlin noch weit entfernt. Denn wie die IT zum Beispiel in den Bürgerämtern aussehen soll, welche Computer sie benutzen oder mit welchem Programm sie ihre Daten erfassen, das kann jede Behörde selbst entscheiden. Chaos vorprogrammiert, findet Zimmer:
"Das ist im Grunde genommen 'Invitation for Desaster'. Sie brauchen eine halbwegs homogene, jedenfalls aufeinander abgestimmte Infrastruktur, wenn es um die IT geht. Und das haben Sie in Berlin nicht."
Hinzu komme, dass Berlin gerade im Bereich der IT-Investitionen an der falschen Stelle gespart und auf geschlossene Systeme von großen Unternehmen gesetzt habe. Diese seien teuer, weil nicht nur Lizenzen gekauft, sondern auch jedes Upgrade bezahlt werden muss:
"Würden Sie dort Open Source einsetzen, hätten Sie das Problem nicht. Also auch hier ist es letztendlich die Sorge vor Veränderung, vor dem Unbekannten, und auf der anderen Seite eine Zeit, in der Berlin nicht viel Geld hatte. Das hat sich jetzt erst in den letzten Jahren geändert und im Grunde genommen müsste jetzt auch ein Investitionsprogramm stattfinden, um die Berliner Verwaltung auf die Höhe der Zeit zu heben."
Auf dem Weg zur eAkte
Björn Böhning: "Doch, die Berliner Verwaltung ist smart. Ich weiß aber nicht, was man für Ansprüche hat."
Björn Böhning, Chef der Senatskanzlei in Berlin.
"Und die Ansprüche, die man da hat, die sind sehr hoch. Und denen würde auch kein Unternehmen standhalten. Außer einer kleinen Startup-Bude, die mit Technologien auch schon arbeitet. Aber eine Verwaltung, wie wir sie haben mit einem Durchschnittsalter von 55, wird in keinster Art und Weise so gut sein wie Windows oder Microsoft oder SAP."
Der SPD-Politiker Böhning wurde 2011 mit erst 33 Jahren Chef der Berliner Senatskanzlei. Damals habe er auch erst mal Dinge in Frage gestellt. Weshalb in fünf Abteilungen fünf verschiedene Adressmanagement-Systeme bestehen. Auf Basis von Excel. Smart sei eine Stadt dann, findet Böhning, wenn sie intelligente Prozesse und Techniken einsetzt, um das Leben der Menschen einfacher zu machen:
"Wir haben jetzt schon eine Vielzahl der Prozesse digital abgebildet. Wir sind auf dem Weg, eine eAkte, also die papierlose Verwaltung umzusetzen, das geht nicht von heute auf morgen, wir haben Beschäftigte, die damit umgehen müssen. Aber der Startschuss ist gesetzt und es wird jetzt demnächst erst in den ersten fünf Verwaltungen umgesetzt."
Eigentlich ist der Startschuss schon Mitte 2011 gefallen. Damals hatte der Senat die Verwaltung für Inneres und Sport damit beauftragt, die Verwaltungen auf elektronische Aktenführung, kurz eAkte, umzustellen. Das Ziel: 50 Prozent der gesamten Büroarbeitsplätze sollen ihre Akten mit möglichst einheitlichen Systemen verwalten, und das bis Anfang 2016. Also jetzt.
Björn Böhning: "Berlin hat 107.000 Beschäftigte, Berlin hat allein auf der Landesebene neun Verwaltungen und dann nochmal zwölf Bezirksämter mit jeweils nochmal 20.000 Beschäftigten. Also zu erwarten, dass das innerhalb von einem Jahr samt europaweiter Ausschreibungen funktioniert, das ist nicht nachvollziehbar."
Und dann gibt es ja noch die "Dezentrale Fach- und Ressourcenverteilung", wie es im Verwaltungsjargon heißt. Jede Behörde kocht ihr eigenen Süppchen. Auch in IT-Fragen. Hoffnungsträger für die Stadtverwaltung ist da nun das sogenannte Berliner eGovernment-Gesetz. Es soll die Grundlage für die elektronische Kommunikation in den Behörden neu regeln − und auch, wer darüber entscheidet.
Björn Böhning: "Also wir brauchen eine zentrale IT. Und das wird auch durch das eGovernment-Gesetz, was jetzt im Parlament liegt, noch mal verstärkt diskutiert werden, ob nicht Berlin da noch mal stärker ran muss."
"Muss man denn noch mal stärker ran?"
Björn Böhning: "Ich kann da nur sagen, der Senat hat das nicht vorgeschlagen, aber ich hab ein Verständnis, dass viele, auch Koalitionspolitiker in Berlin das gerne wünschen."
Systemausfälle und Menschenschlangen
Zurück im Bürgeramt Friedrichshain. Im dritten Stock befindet sich das Büro von Stadträtin Jana Borkamp von den Grünen:
"Die letzte Modernisierungsmaßnahme war eigentlich unsere Windows Umstellung von XP auf Windows 7."
Eine Umstellung, die zu spät und zu früh zugleich kam. Zu spät, weil Microsoft den Support für das neu eingeführte System bereits abgeschaltet hatte − ein großes Sicherheitsproblem für die Bürgerdaten. Zu früh, weil die vielen Programme, mit denen die Angestellten in den Bürgerämtern arbeiten, auf das neue System noch nicht umgestellt waren. Die Folge: Systemausfälle. Menschenschlangen. Frustrierte Mitarbeiter. Die müssen nebenbei nicht nur die neuen Programme lernen, sondern auch die Mehrarbeit durch den Stellenabbau in den Bezirken kompensieren. In Summe 1500 Stellen, so die Vorgabe aus dem Abgeordnetenhaus.
Jana Borkamp: "Mittlerweile hat der Senat erkannt, das war fatal. Wir müssen immer noch bis 2016 abbauen, das wurde nicht aufgehoben, parallel gibt es aber jetzt eine wachsende Stadt und wir kriegen neue Stellen, bauen aber gleichzeitig ab."
Ginge es nach Jana Borkamp, müsste die laut eGovernment-Gesetz einzusetzende und zukünftig verantwortliche Person das gesamte Bild im Blick behalten. Sie müsste die Neuerungen im Bereich IT kritisch durchchecken und für die Zukunft planen. Es müsse aber vor allem eine Stelle sein...
"... die genug Macht hat, um auch die finanziellen Ressourcen dafür zu organisieren."
Wenn jede kleine Behörde selbst darüber entscheide, wieviel Geld sie für ihre speziellen Programme benötige, für die Wohnungs- oder Kfz-Anmeldung zum Beispiel, dann bleibe die Situation so unüberschaubar, wie sie jetzt ist, sagt Borkamp. Heißt das im Umkehrschluss, die Bezirke müssen Kompetenzen abgeben?
"Ja, in der Tat, das wäre eine Entmachtung, aber wenn die Macht, die die Bezirke haben oder die Senatsfachverwaltungen haben, dazu führt, dass das eben nicht funktioniert, dann ist es nicht wirklich hilfreich für die Stadt. Und ich glaube, das Entscheidende ist hier eher, dass die Senatsfachverwaltungen und die Bezirke die Prozesse definieren und die fachlichen Anforderungen definieren, aber die technischen Anforderungen sind dann ja eher Mittel zum Zweck."
Wer die technischen Anforderungen, also die Standards in Zukunft definieren soll, geht aus dem Gesetzesentwurf allerdings nicht hervor. Bisher liegt die Zuständigkeit für die Koordinierung der Berliner IT bei der Senatsverwaltung für Inneres und Sport.
Jana Borkamp: "Als Politikerin würde ich sagen, die Senatsinnenverwaltung will sich nicht die Macht und Verantwortung nehmen, diese Prozesse zu steuern und zu bestimmen."
Ein Besuch im Secure Data Center
Im Berliner Stadtteil Wilmersdorf steht das ITDZ. Der landeseigene IT-Dienstleister, in der Vergangenheit wegen technischer Pannen in die Kritik geraten, wurde 2005 zu einer öffentlich rechtlichen Anstalt.
Frank Dornheim: "Wir gehen jetzt gerade durch eine Sicherheitsschleuse, genau."
Frank Dornheim ist am ITDZ für die Server und Daten-Zentren verantwortlich. Um einen Blick in eines der beiden Rechenzentren zu werfen, brauchen wir einen Ausweis und müssen durch mehrere Sicherheitsschleusen.
Frank Dornheim: "Wir sind hier in einer kleinen Location und wir stehen hier vor sogenannten Cubes."
Cubes nennt Dornheim die schwarzen, viereckigen Container, die hier gleichmäßig in Reihen aufgebaut sind. In den Cubes stehen rechts und links die Schränke mit den schwarzen Servern. Auf denen können die Daten der ITDZ-Kunden gespeichert werden: also von Senatsverwaltungen, Bezirksämtern, Kammergerichten, Polizei, Feuerwehr und viele andere.
Frank Dornheim: "Wichtig ist nochmal zu betonen: Wir sind hier im Secure Data Center. Daten mit einem hohen Schutzbedarf sind in unserem anderen Rechencenter, was einen deutlich höheren Sicherheitsstandard hat."
Für die Berliner Verwaltung stellt das ITDZ aber nicht nur Server zur Verfügung. Standardisierte Verwaltungsabläufe zu entwickeln, wie es das eGovernment-Gesetz in seinem aktuellen Entwurf vorschreibt, gehört auch mit zu seinen Aufgaben. Eines dieser Projekte: Die Einführung der eAkte in den ersten fünf Verwaltungen. Ein Großprojekt, sagt Dornheims Kollege Johann Herzberg, aber weniger in technischer Hinsicht:
"Da sind einerseits unsere Kunden in den Ämtern, also die Sachbearbeiter, die mit einer eAkte arbeiten sollen, da sind die Politiker, die dafür Budgets freigeben, da sind Dienstleister, die wir wiederum beauftragen. Dort sind unsere eigenen Kollegen im Boot, wir haben die Personalvertretungen im Boot."
All diese Parteien müssen in einem solchen Projekt zusammengeführt- und koordiniert werden, so Herzberg:
"Solche Großprojekte sind letztlich im Kern Organisationsprojekte. Der IT-Anteil ist zu managen."
Der bisherige Koordinator der Berliner IT ist der CDU-Politiker Andreas Statzkowski, Staatssekretär in der Senatskanzlei für Inneres und Sport und Vorsitzender des ITDZ-Verwaltungsrats. Die Umstellung von XP sei in der Tat ein Riesen-Problem gewesen, sagt er:
"Aber woran lag's denn? Das Problem sind die, die gerade nicht beim ITDZ die Hardware bestellt haben, sondern beim Kaufmann um die Ecke. Und genau da gab's Schwierigkeiten."
Im Prinzip könnte sich Statzkowski deshalb auch vorstellen, die Verwaltungen zu verpflichten, beim ITDZ einzukaufen. Das heißt einen sogenannten "Anschluss- und Benutzerzwang" einzuführen:
"Der Anschluss- und Benutzerzwang würde zwar auf der einen Seite zu einer erheblichen Stärkung des ITDZs beitragen, allerdings auch dazu, dass sich das ITDZ nicht mehr im Wettbewerb bewähren muss."
Dazu ist es laut Koalitionsvertrag aber zunächst einmal verpflichtet. Das ITDZ, so Statzkowski, müsse erst einmal nachweisen, dass es effektiv genug ist:
"Dann kann man wieder über andere Dinge nachdenken, die stehen jetzt aber nicht im Fokus der Betrachtungen."
Im Fokus der Betrachtungen liegt, wer künftig mit welcher finanziellen Ausstattung die technische Entwicklung in Berlin steuert. Für Andreas Statzkowski ist die Antwort auf diese Frage bereits klar:
"Angegliedert an der Stelle bei der Senatsverwaltung, die für die bisherige Koordinierung von IT-Fragen zuständig ist. Das ist nach der Geschäftsverteilung des Berliner Senats von 2011 zurzeit die Senatsverwaltung für Inneres und Sport."
Mehr Kompetenz für die Senatsinnenverwaltung − weniger für die städtischen Behörden und ihre IT-Dienststellen? Die sollen sich in der näheren Zukunft weiterhin um ihre ganz speziellen Behörden-Programme kümmern − die Standardisierung betrifft erstmal hauptsächlich die Rahmenbedingungen.
Andreas Statzkowski: "Das heißt, all die Punkte, wo ich definiert habe, dass man darüber nachdenken müsste, diese zukünftig in zentralerer Verantwortung wahrzunehmen, also noch einmal: Leitungen, Server, Hardware, die sollten von der Standardisierung zentral vorgegeben und organisiert werden."
Auf diese Weise könne man die IT eines Bundesland technisch und finanziell effektiver gestalten, so Statzkowski:
"So, da müssen Sie der einen oder anderen IT-Dienststelle, die jetzt für diese Dinge zuständig sind, auch Kompetenz entziehen. Sonst kommen sie ja nicht zu Veränderungen."
Veränderungen, die durch das eGovernment-Gesetz gelenkt und festgeschrieben werden sollen. In welche Richtung hingegen gelenkt und wie konkret die Festschreibungen sein werden, darüber wird zwischen den Parteien im Abgeordnetenhaus und den beteiligten Interessenvertretern noch verhandelt. Einiges davon auf informeller Ebene.
Bleibt die Frage, weshalb Neuerungen wie die eAkte, ein Standard, den sich jeder Beteiligte zu wünschen scheint, erst so viel später kamen als geplant? An Statzkowski liegt es nicht, sagt er:
"Also Sie wissen ja, dass der Senat mit einer Stimme spricht. Ich kann ihnen jedenfalls versichern, dass es nicht die Position der Senatsinnenverwaltung war, die das verhindert hat. − Sondern? − Alles muss bezahlt werden. − Es liegt nur an Finanzierungsfragen? − Ja."
Seit 2011 ist die Politik nicht vorangekommen
In der fünften Etage des Berliner Abgeordnetenhauses hat Simon Weiß ein Büro mit Blick über ganz Berlin. Der Mathematiker sitzt für die Piratenfraktion im Landesparlament und ist Sprecher des ITDat, dem Ausschuss für Datenschutz, Informationsfreiheit und digitale Verwaltung. Eigentlich soll er die Verwaltungen kontrollieren, die sich mit der Berliner IT befassen. Aber...
"... man muss leider sagen, dass, auch wenn ich den Ausschuss schätze und wir dort interessante Diskussionen haben, wir seit 2011 nicht weit vorangekommen sind."
Ähnliches gelte auch für den Vorläufer − den Ausschuss für Verwaltungsmodernisierung. Das Thema "eGovernment" sei kein Neues:
"Das ist halt beim Thema digitale Verwaltung so, seit Beginn der Legislatur heißt es, bald kommt das eGovernment-Gesetz und dann können wir über alles reden. Jetzt ist es 2015/2016. Jetzt gibt es eine Vorlage für ein eGovernment-Gesetz, über die wir jetzt reden können, die auch nicht reicht. Aber selbst wenn sie reichen würde, müssten wir aber über die Umsetzung reden. Insgesamt muss man leider sagen, diese Legislaturperiode ist für das Thema verlorene Zeit gewesen."
Ein Gremium sei immer so wichtig, wie es sich selbst macht, sagt Weiß. Der Einfluss des ITDat sei allerdings begrenzt. Das sehe man etwa daran, dass der für IT-Fragen zuständige Senator noch nicht eine Sitzung besucht hat. Ein ausdrücklicher Wunsch der Ausschuss-Mitglieder:
"Das wäre Innensenator Frank Henkel. Der war bisher kein einziges Mal da. Ich bin nicht ganz sicher, ob er weiß, dass der Ausschuss existiert. Das ist natürlich schon schade, was den Status des Ausschusses angeht."
Dass das Thema Verwaltungs-IT in der Berliner Politik so wenig Beachtung findet, liege unter anderem daran, dass es ein Querschnittsthema sei. Wer mit dem Senat über Missstände in der digitalen Verwaltung reden wolle, höre als Antwort häufig, man könne nichts machen. Stichwort: "Dezentrale Fach- und Ressourcenverwaltung".
Simon Weiß: "Gleichzeitig gibt es aber viele Dinge, die über die Verwaltungen koordiniert werden müssen, zum Beispiel, weil sie alle die gleichen Fachverfahren verwenden. Das führt zu einer Struktur, wo man Missstände sehen kann, aber wo es keine Hebel gibt, um die zu beheben."
Das Berliner eGovernment-Gesetz, so Weiß, gehe nicht weit genug. Es formuliere zwar Ziele, aber keinen Weg dorthin. Smart heißt für Simon Weiß, die Möglichkeiten, die man durch die Digitalisierung hat, vernünftig zu nutzen und mit den Risiken klug umzugehen. Die Berliner Verwaltung habe hier noch einen langen Weg vor sich.
Simon Weiß: "Im Moment haben wir ein eGovernment-Gesetz, von dem der Senat in der Begründung sagt, die vollständige Umsetzung, und wie gesagt, das ist kein sehr weitgehendes Gesetz, bis die letzten Sachen umgesetzt sind, wie sie hier drin stehen, das wird 30 Jahre dauern. In 30 Jahren haben wir 2046. Wenn wir 2046 noch nichts anderes haben als dieses eGovernment-Gesetz. Dann werden wir komplett abgehängt sein von der Realität."
Frau: "Ich brauch nur 'nen Stempel. Für'n Berlin Pass."
Mann: "Es ist irgendwas kaputt oder so."
