All die ungenutzten Millionen
Von Arne Schulz · 13.07.2018
Baufällige Schulen, kaputte Straßen, fehlende Breitbandversorgung - der Investitionsbedarf in den Kommunen ist hoch. Und dennoch: Viele Fördergelder werden nur zögerlich oder gar nicht abgerufen. Warum bleibt das Geld liegen?
Förderprogramme sind ein beliebtes Gestaltungsmittel von Politikern. Denn die können damit zeigen, dass sie ein Problem erkannt haben und handeln. Doch ein erheblicher Teil der Fördergelder des Bundes wird von den Kommunen gar nicht abgerufen, egal ob es um den Breitbandausbau, den Wohnungs- oder Städtebau geht. Anders bei EU-Fördermittel. Die sind beliebt, weil vielfältig - obwohl Brüssel streng kontrolliert.
Noch viele weiße Flecken
Thorsten Heinze blickt auf die große Wandkarte hinter seinem Schreibtisch: Überall diese ärgerlichen weißen Flecken.
"Wir haben zum Beispiel einen weißen Fleck im Bereich Tostedt, da haben wir die Gemeinde Handeloh. Das ist hier in diesem Bereich. Ein anderer interessanter Bereich ist unmittelbar an der Stadtgrenze nach Hamburg, hier oben …"
Die weißen Flecken stehen für Gebiete, in denen das Internet extrem langsam ist. Heinze leitet den Fachbereich Service beim Landkreis Harburg in Niedersachsen. Sein Job ist es, die Flecken zu entfernen.
"Wir können aktuell davon ausgehen, dass in allen Gemeinden des Landkreises weiße Flecken vorhanden sind. Mehr oder weniger extrem, aber sie sind da."
Mehr als 20 Millionen Euro in der Schublade
Zwar ist das Breitbandnetz des Landkreises insgesamt gut ausgebaut. Doch gibt es noch immer tausende abgelegene Häuser und Bauernhöfe, die auch schnelles Internet haben wollen.
"Wir haben in dem Projekt gerade den zweijährigen Geburtstag, ohne dass irgendein Kunde, irgendein Haushalt an das Netz angeschlossen wird", gibt Heinze unumwunden zu. Der Landkreis hat positive Förderbescheide in einer Höhe von mehr als 20 Millionen Euro in der Schublade liegen, vom Bund und dem Land Niedersachsen. Doch bis heute hat Harburg nur einen Bruchteil des Geldes abgerufen.
"Also, wir haben schon 50.000 Euro für Beraterkosten abgerufen. Und im Übrigen null, um es mal so auf den Punkt zu bringen. Denn uns stehen die Mittel erst dann zu, wenn wir auch tatsächlich in die Umsetzung kommen."
Eigentlich sollte das Projekt bis Ende des Jahres umgesetzt sein. So war es mit dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur vereinbart: ein flächendeckendes, schnelles Internet bis Ende 2018. Weil es nun deutlich länger dauert, muss sich Heinze viel Kritik von seinen Bürgerinnen und Bürgern anhören.
"Sie müssen sich vorstellen, sobald man einen vorläufigen Förderbescheid in der Hand hält, kommen am nächsten Tag die Anrufe: Wann sind wir denn dran? Und dann müssen wir sagen: Gemach, Gemach, da müssen wir noch weitere Ausschreibungen folgen lassen. Das schafft Frustration und das schafft auch Unwillen."
Unübersichtliche Förderlandschaft
Die Geschichte könnte man - so oder so ähnlich - auch über die meisten anderen Landkreise in Deutschland erzählen. Etwa 690 Millionen Euro Fördergelder hatte der Bund im vergangenen Jahr für den Breitbandausbau eingeplant. An die Kommunen überwiesen hat er - Stand Ende 2017 - nur etwas mehr als 20 Millionen.
Üppige Fördergelder, die von den Kommunen nicht oder nur zögerlich abgerufen werden - dieses Phänomen lässt sich bei vielen Programmen beobachten: egal ob es um den Städtebau, die Schulsanierung oder den Naturschutz geht.
"Wenn dann Mittel nicht abfließen, ist es auf jeden Fall ein Grund, genauer hinzugucken", sagt Barbara Fährmann vom Thünen-Institut, das Politiker bei der Entwicklung ländlicher Räume berät.
Die Förderlandschaft ist äußerst unübersichtlich. Deshalb dauert es bei neuen Programmen oft eine Weile, bis dafür Anträge gestellt werden. Ein anderer Grund ist, dass Landkreise, Städte und Gemeinden einen Eigenanteil beisteuern müssen. Vielen finanzschwachen Kommunen fehlt dafür aber das Geld.
"Und jeder Euro einer Kommune kann ja eben nur einmal ausgegeben werden. Und da findet natürlich eine Priorisierung vonseiten der Kommunen auch statt."
Hinter einer Statistik nicht abgerufener Gelder können sich also viele Ursachen verbergen. Eines hört man jedoch immer wieder, wenn man mit Verwaltungsmitarbeitern, Bürgermeistern und Experten spricht: Häufig sei die Umsetzung der geplanten Projekte das Problem. Das zurzeit wohl prominenteste Beispiel dafür ist die Breitbandförderung.
"Die großen Telekommunikationsfirmen kümmern sich nicht um die verbliebenen weißen Flecken. Die betroffenen Haushalte sind ihnen zu abgelegen, der Ausbau dorthin zu teuer."© picture alliance / dpa / Philipp Schulze
Zurück in Winsen im Landkreis Harburg - viele Einwohner pendeln von hier ins nah gelegene Hamburg. Damit die Bürger den ländlichen Regionen auch in Zukunft treu bleiben, braucht es schnelles, verlässliches Internet. Davon ist der Projektverantwortliche des Kreises, Thorsten Heinze, überzeugt.
"Sie müssen sich in die Lage der Menschen versetzen - nicht nur jüngere Menschen, sondern gerade auch Gewerbetreibende - die mit der Zeit immer mehr auch dazu gezwungen werden, sich im Netz zu bewegen. Und darum müssen wir uns kümmern - gerade im ländlichen Raum."
Wer zahlt einen Anschluss für mehrere tausend Euro
Denn die großen Telekommunikationsfirmen kümmern sich nicht um die verbliebenen weißen Flecken. Die betroffenen Haushalte sind ihnen zu abgelegen, der Ausbau dorthin zu teuer.
"Es gibt Bereiche, die sind derart unwirtschaftlich, wo wir nur mit einem erheblichen Aufwand von mehreren zehntausend Euro Anschlüsse schaffen können."
Mehrere zehntausend Euro für einen einzigen Anschluss. Die Gemeinden in der niedersächsischen Region und der Landkreis können so viel Geld erst recht nicht aufbringen. Also springen Bund und Land mit einem gemeinsamen Förderprogramm ein. Im Frühjahr 2016 stellte der Landkreis Harburg einen Antrag für die aktuelle Förderperiode. Schon 2017 - so die Hoffnung - würde man mit den Bauarbeiten beginnen können. Doch das war wohl damals schon unrealistisch. Ein Beispiel:
"Wir haben leider am Anfang bemerkt, dass wir nicht an alle Informationen rankamen, die wir dringend im Projekt brauchten. Das heißt, wir wussten teilweise nicht, wo vorhandene Telekommunikationsunternehmen ihre Netze, ihre Leitungen hatten. Das wäre für uns aber durchaus wichtig gewesen."
Ausschreibungsverfahren dauern Monate
Mit dem Problem kämpfen auch andere Kreise. Die größte Herausforderung für den Breitband-Projektleiter war es aber, die richtigen Partner zu finden: Gesucht wurde ein Planungsbüro, eine Baufirma, sowie ein Pächter, der später das Netz betreibt und den Kunden Internetverträge anbietet.
"Diese europaweiten Ausschreibungsverfahren dauern Monate, allein wegen der normalen Veröffentlichungsfristen, die nach den allgemeinen Regeln gelten. Das können wir nicht sehr beschleunigen, die sind einfach da."
Zumal die Ausschreibungen aus rein praktischen Gründen nacheinander laufen müssen: erst wenn alles geplant ist, kann der Ausbau beginnen. Hinzu kamen am Anfang noch juristische Unsicherheiten: Welche Vorschriften greifen hier eigentlich? Die Ausschreibung für die Planung sollte unbedingt wasserdicht sein, damit unterlegene Bewerber später nicht dagegen klagen.
"Wir haben von Fällen gehört, in denen aufgrund von Vergabefehlern tatsächlich die gesamte Ausschreibung aufgehoben werden und man von vorne anfangen musste. Und das schafft enorme Projektverzögerung."
Hätte es schneller gehen können? - "Nein"
Das wollte Heinze unbedingt vermeiden. Also holte er sich juristische Beratung und hielt sich penibel an die Vorschriften für Ausschreibungen.
"Man hat einen ersten Aufruf, ein Interessenbekundungsverfahren. Einen ersten Aufruf für ein verbindliches Angebot. Dann kommen Verhandlungsrunden. Und dann kommt der Aufruf für das abschließende Angebot. Und da dazwischen jeweils immer vorgeschriebene Zeiträume liegen, zieht sich so ein Verfahren, wenn man es fehlerfrei betreiben möchte."
Eigentlich nichts Ungewöhnliches, Verwaltungsalltag. Doch er führt dazu, dass der Landkreis bis heute erst zwei von drei Ausschreibungen abgeschlossen hat. Hätte es schneller gehen können? Heinze meint: Nein.
"Wir stellen uns natürlich selbst die Frage, ob es und wie es schneller geht. Aber wir müssen sagen, dass die Leerläufe in diesem Projekt sehr gering sind."
Der Fachbereichsleiter muss jetzt noch eine Baufirma finden. Doch überall in Deutschland wird gerade gebaut, die Unternehmen können sich vor Aufträgen kaum retten. Es ist nicht sicher, dass sich überhaupt ein Betrieb auf die Ausschreibung bewirbt.
2019 und 2020 könnten die Kabel dann endlich verlegt werden. Und die Fördermittel? Wären bis dahin eigentlich verfallen. Das will allerdings keiner. Höchstwahrscheinlich wird die Bundesregierung das Programm für den Breitbandausbau verlängern. Die Probleme seien damit aber nicht gelöst, sagt Stefan Muhle, Digitalstaatssekretär in Niedersachsen.
"Also, wir müssen jetzt zunächst einmal aus den Erfahrungen der letzten Jahre lernen."
Was lässt sich optimieren?
Muhle ist ein Praktiker: Bis vor kurzem hat er sich im Landkreis Osnabrück um den Breitbandausbau gekümmert. Aus seiner Sicht war das Ziel 2018 von Anfang an nicht erreichbar: zu komplex das Projekt, zu umfassend die Vorschriften. In seinem neuen Job als Staatssekretär will Muhle das ändern.
"Das heißt, wir müssen die Verfahren einfacher machen, wir müssen sie verschlanken. So wie wir es angegangen sind, können wir die Ziele nicht erreichen."
Alles will er dabei nicht über den Haufen werfen: Es sei notwendig zu prüfen, ob ein Projekt wirtschaftlich ist. Genauso sinnvoll seien die öffentlichen Ausschreibungen und die Kontrollen am Ende.
"Sie sind allerdings so komplex geworden, dass sie fast nicht mehr überschaubar und nicht mehr handhabbar sind."
Zum Beispiel müssten Kommunen schon im Förderantrag die exakte Zahl und die Lage der neuen Breitbandanschlüsse benennen.
"Und wenn sich durch die Planung dann in der Folge die Möglichkeit ergibt, dass es vielleicht dann 15 Gebäude mehr sind, die sie erreichen können, dann müssen Sie Ihren Antrag wieder korrigieren."
Unnötig viel Aufwand, findet Muhle. Ihm würde es reichen, wenn die Kommunen solche Änderungen kurz und formlos mitteilen. Die Förderbedingungen des Bundes und des Landes - die sich vor allem in den Details unterscheiden - will er vereinheitlichen. Und in seinem Bundesland Niedersachsen soll es auch nur noch einen Ansprechpartner geben, der die Kommunen über die verschiedenen Fördermöglichkeiten berät.
"Ich glaube, das ist eine grundsätzliche Frage, die sich jetzt im Bereich der digitalen Infrastruktur vielleicht besonders zeigt. Aber wir haben insgesamt im ganzen Land eine Situation, dass wir vor Ort auch motivieren müssen, überhaupt noch zu entscheiden."
Problemfeld Breitbandausbau: In manchen Fällen vergeht so viel Zeit, bis sämtliche Bedingungen für eine Förderung erfüllt sind, dass die Fördermittel schon wieder verfallen sind© dpa / picture alliance / Guido Kirchner
Und entschlossene Entscheidungsträger braucht es unbedingt. Schließlich hat die neue Bundesregierung schon die nächsten ehrgeizigen Ziele vorgegeben: Rasend schnelle Gigabit-Netze für alle Haushalte bis 2025. Deshalb versprechen CDU, CSU und SPD in ihrem Koalitionsvertrag: "Die Förderverfahren werden wir so gestalten, dass unterversorgte Gebiete in ländlichen Regionen systematisch ausgebaut werden. Dafür werden wir unsere Förderbedingungen vereinfachen und so verändern, dass eine zeitnahe Realisierung möglich wird."
Das gilt allerdings nur für die Breitbandförderung. Andere Programme - wie die Städtebauförderung - laufen erst mal weiter wie bisher. Dabei sind viele Kommunen froh, wenn sie es nur mit nationalen Programmen zu tun haben. Professor Gunnar Schwarting von der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer erklärt: "Die EU-Förderung hat noch mal eigene Verfahrensgänge. Und dann am Ende auch noch ein sehr umfassendes Prüfverfahren."
Penible Prüfverfahren der EU
Die Europäische Union ist ein gebranntes Kind und prüft mittlerweile sehr genau, ob die Fördergelder korrekt ausgegeben wurden. Doch auf EU-Ebene gebe es in der Regel auch geringere Zuschüsse: "Oftmals ist es eine Ffifty fifty'-Lösung. Das heißt: 50 Prozent selbst und 50 Prozent EU-Förderung."
Man könnte deshalb vermuten, dass bei den EU-Programmen besonders viel Geld liegen bleibt. Doch wer sich zum Beispiel die Förderung zur Entwicklung des ländlichen Raumes anschaut, erlebt eine Überraschung. Bei dieser Förderung namens "ELER" werden fast alle Mittel abgeschöpft: In der vorigen Förderperiode von 2007 bis 2013 mehr als 99 Prozent. Wie kann das sein?
Auf einem Acker im Norden Niedersachsens: Zwischen Feldern und Landstraße steht ein großer Rohbau.
"Wir sind hier in Gießelhorst, eines unserer 25 Dörfer. Und hier wird das Dorfgemeinschaftshaus gebaut für die Gießelhorster", erklärt Klaus Groß, Bürgermeister der Kreisstadt Westerstede. Der Bürgermeister deutet auf einen Bauernhof direkt neben der Baustelle.
"Hier waren wir sehr dankbar, dass ein Landbesitzer von seiner Hofstelle uns tatsächlich ein Stück abgegeben hat. Hängt aber auch damit zusammen, dass die Dorfbevölkerung da natürlich auch selbst hinterher ist und mit den Einwohnern spricht, sodass wir das als Behörde nicht machen müssen. Wir machen hinterher dann nur das Formale."
EU-Förderung ist komplizierter geworden
Zum Beispiel die Beantragung von Fördergeldern der EU. Damit lässt sich eine Menge verwirklichen: Mehrgenerationenhäuser, ein neuer Dorfladen oder der Umbau des Marktplatzes. Seit 2005 hat Westerstede mehr als zweieinhalb Millionen Euro in die Dorferneuerung investiert, fast 900.000 Euro kamen von der Europäischen Union. Wäre es auch ohne deren Förderung gegangen?
"Mit großem ehrenamtlichen Engagement und Hilfe der Stadt, der Kommune wird so etwas möglich sein in Ausnahmefällen. Aber ansonsten sind diese Dinge eigentlich nur mit Fördermitteln realisierbar."
Er ist deshalb ein Fan der EU-Förderung. Die Verfahren seien zwar immer komplizierter geworden, aber damit lasse sich umgehen: "Wir sind in der glücklichen Lage, dass wir zwei Mitarbeiter haben, die sich über die Jahre Erfahrungen angesammelt haben und die da sehr souverän mit umgehen können."
Dass insgesamt fast alle Mittel genutzt werden, hat aber noch andere Gründe. Einer dürfte sein, dass die Gelder so vielfältig einsetzbar sind. Bürgermeister Groß ergänzt: "Wichtig ist auch das Zusammenspiel mit der Förderbehörde, die sich als Dienstleister verstehen, worüber ich auch sehr dankbar bin. Und im Dialog kann man die Dinge dann auch hinbekommen zum Positiven."
Ausufernde Kontrollen
Das Fördergeld wird nicht direkt durch Brüssel, sondern durch Stellen der Bundesländer verteilt. Und in den Regionen werden die Kommunen oft intensiv betreut. In Brandenburg etwa hilft eine spezielle Beratungsstelle, in Niedersachsen die Ämter für regionale Landesentwicklung.
"Bei der Vergabe von Fördermitteln sind wir in erster Linie die beratende Stelle, die den Antragstellern sagt, welche Maßnahmen förderwürdig und förderfähig sind. Und wir sind dann auch Bewilligungsstelle und wickeln das komplette Förderverfahren ab."
Erklärt Lienhard Varoga, der sich in Bremerhaven um die Vergabe der Fördergelder kümmert. Wenn eine Kommune einen Antrag falsch ausfüllt, greift er zum Telefon, ruft im Rathaus an und erklärt, wie man es besser machen kann. So lassen sich viele Schwierigkeiten unbürokratisch ausräumen. Und verzögert sich ein Projekt später doch, kann er flexibel reagieren: "Wir haben die Möglichkeit, diese Mittel umzuschichten."
All das hilft, die Gelder wirksam einzusetzen. Aber: auch bei dem EU-Programm gibt es Probleme. Das wohl größte sind die ausufernden Kontrollen.
"Bei uns ist es so, dass zuvorderst das Ministerium im Rahmen der Fachaufsicht prüft. Dann kommt der interne Revisionsdienst, dann kommen Kontrolleure, die wiederholende Vor-Ort-Kontrollen durchführen, die bescheinigende Stelle, die Zahlstelle und verschiedene Rechnungshöfe."
Bei Verfahrensfehlern drohen finanzielle Sanktionen
Die kontrollieren nur stichprobenartig. Dennoch passiert es regelmäßig, dass ein Projekt gleich mehrfach umfassend geprüft wird. Er habe Verständnis, dass man den Missbrauch von Fördergeldern verhindern wolle, formuliert Varoga diplomatisch: "Bisweilen ist es aber herausfordernd mit so vielen Prüfinstanzen umzugehen."
Bei Verfahrensfehlern drohen auch finanzielle Sanktionen von Seiten der EU. Es sei ein Klima der Angst entstanden, kritisiert Barbara Fährmann vom Thünen-Institut für ländliche Räume - denn ein Fehler sei schnell gemacht.
"Das ist durchaus ein Problem. Wenn sie sich anschauen, wie viel Verordnungen, wie viel Erlasse und Dienstanweisungen es gibt, die zu berücksichtigen sind, dann ist es eben schwierig für all das immer ausgebildetes und handlungssicheres Personal vorzuhalten."
"Auf Bundesebene hat sich eine Menge getan"
Nicht jede Verwaltung geht so routiniert mit den Verfahren um wie die im niedersächsischen Westerstede. Das führt zu einer Art Zwei-Klassen-Gesellschaft: auf der einen Seite sehr erfolgreiche Kommunen mit viel Förder-Erfahrung. Auf der anderen Seite Gemeinden, denen geschulte Mitarbeiter fehlen und die deshalb kaum Fördergelder an Land ziehen.
Im Klartext: Das Geld geht nicht immer dorthin, wo es am Dringendsten gebraucht wird. Wer keine erfahrenen Förderprofis in seiner Verwaltung hat, droht im Wettbewerb um die finanziellen Mittel unterzugehen. Eine ungute Entwicklung. Fährmann meint, die schwachen Kommunen bräuchten mehr Unterstützung, zum Beispiel bei der Schulung von Mitarbeitern.
"Was aber sicherlich maßgeblich ist, um diese Angst und das Misstrauen aus diesem europäischen Förderrahmen hinauszubekommen, ist tatsächlich ein großer Schritt auf Seiten der EU sich zu mäßigen und die Regelungstiefe und Detailversessenheit einiger Regelungen wirklich zurückzuschrauben. Und ich denke, das wäre ein erster großer Schritt."
Dafür müsste die EU den Kommunen allerdings mehr vertrauen. Ob man sich in Brüssel dazu durchringen kann? Gunnar Schwarting von der Uni Speyer weist darauf hin, dass die strengen Regeln nicht unbedingt für die Kommunen in Deutschland erfunden wurden: "Für die EU gilt: Gleiches Verfahren für alle Mitgliedsländer. Und die EU sagt: Wir können nicht nach dem Eindruck, den wir von der Qualität der Verwaltungsarbeit in einem Land haben, differenzieren. Das geht nicht."
Und so müssen die Kommunen in Deutschland möglicherweise noch länger mit den aufwendigen EU-Verfahren zurechtkommen. Bei nationalen Programmen wie dem Breitbandausbau haben sie größere Chancen auf Entlastung. Stefan Muhle, Digitalstaatssekretär aus Niedersachsen, will den Landkreisen und Gemeinden jedenfalls deutlich mehr Freiraum geben.
"Ich habe schon den Eindruck, dass sich in den letzten Monaten eine Menge getan hat auf Bundesebene. Dass mehr und mehr erkannt wird, dass es hier dieses Vertrauensvorschusses gegenüber den Kommunen bedarf, damit wir hier insgesamt schneller vorankommen."
