Ehard: "Wenn man einen bundesstaatlichen Aufbau will, dann muss man die Länder, das heißt die Glieder des Bundes, die Bundesstaaten, auch entscheidend an den Dingen des Bundes mitwirken lassen."

Am 8. Mai 1949 beschließt der Parlamentarische Rat das Grundgesetz. Bis zum 22. Mai 1949 wird es durch die Volksvertretungen der westdeutschen Länder – außer in Bayern - angenommen. Am 23. Mai 1949 setzen die elf Ministerpräsidenten ihre Unterschrift unter das Grundgesetz. Westberlin nicht, es hatte nur eine beratende Stimme im Parlamentarischen Rat.

Damit ist die Bundesrepublik Deutschland als föderaler Staat gegründet.
Der Gründungsakt in Bonn endet mit dem Gesang einer Thüringer Volksweise.

Am 7. Oktober 1949 setzt die Provisorische Volkskammer die vom Deutschen Volksrat beschlossene Verfassung der DDR in Kraft. Die Deutsche Demokratische Republik ist gegründet. An ihrer Gründung haben die ostdeutschen Länder keinen eigenen Anteil. Die DDR ist ein Einheitsstaat mit zunächst noch föderalen Strukturen.

"Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat."

So lautet Artikel 20 Satz 1 des am 23. Mai 1949 verkündeten Grundgesetzes. Etwas anders liest sich der entsprechende Passus der DDR-Verfassung vom 7. Oktober 1949:

"Deutschland ist eine unteilbare demokratische Republik; sie baut sich auf den deutschen Ländern auf."

Beide Gesetzestexte erwähnen direkt oder indirekt die Länder.

Die Provisorische Volkskammer beschließt am 7. Oktober 1949 die Bildung einer "Provisorischen Länderkammer". Artikel 1 bestimmt sie als "Vertretung der Länder". Das wird sie nie sein. Im Zweikammersystem aus Volkskammer und Länderkammer hat die Volkskammer das Sagen. Dazu heißt es in Artikel 1 Satz 2 der DDR-Verfassung:

"Die Republik entscheidet alle Angelegenheiten, die für den Bestand und die Entwicklung des deutschen Volkes in seiner Gesamtheit wesentlich sind; alle übrigen Angelegenheiten werden von den Ländern selbständig entschieden."

Doch zum "selbständigen Entscheiden" bleibt den Ländern herzlich wenig. Dafür sorgt die Gesetzgebung der Republik. Zugleich nimmt eine Generalklausel den Ländern auf dem Feld der konkurrierenden Gesetzgebung praktisch jede gesetzgeberische Gestaltungsmöglichkeit.

So schwach die Stellung der Länder gegenüber der Zentralgewalt ist, so schwach ist ihre Vertretung, die Länderkammer, gegenüber der Volkskammer. Sie kann zwar gegen Gesetzesbeschlüsse der Volkskammer ihr Veto einlegen, wird es aber nie tun. Ihr Veto wird auch hinfällig, wenn die Volkskammer ihren Beschluss aufrechterhält.

Eine Bestandsgarantie der Länder, wie sie das Grundgesetz vorschreibt, kennt die DDR-Verfassung nicht. Sie ist von einer bundesstaatlichen Verfassung weit entfernt. Und sie entfernt sich mit dem "Demokratisierungsgesetz" vom 23. Juli 1952 noch weiter von ihr.

"Die Länder haben eine Neugliederung ihrer Gebiete in Kreise vorzunehmen. (...) Sie haben jeweils mehrere Kreise in Bezirke zusammenzufassen."

Damit verschwinden faktisch die Länder. An ihre Stelle treten Bezirke. Brandenburg geht in den Bezirken Potsdam, Frankfurt/Oder und Cottbus auf. Schwerin, Rostock und Neubrandenburg ersetzen Mecklenburg. Aus Sachsen-Anhalt werden die Bezirke Magdeburg und Halle. Das Land Sachsen weicht den Bezirken Dresden, Leipzig und Chemnitz. Thüringen löst sich in die Bezirke Erfurt, Gera und Suhl auf. Aus dem in Ländern dezentralisierten Einheitsstaat DDR ist ein zentralisierter Einheitsstaat geworden. Ministerpräsident Otto Grotewohl begründet die Verwandlung so:

"Die Länder sind zu einer Barriere auf dem Wege der verwaltungsmäßigen Durchsetzung unserer Politik in vielen Fällen geworden. Der große Länderapparat ist immer mehr in die Rolle eines bloß technischen Vermittlers gedrängt worden. Der Apparat griff von den Fachministerien der Regierung zu den Landesministerien immer mehr zum Papier, zum Fragebogen und zum Rundschreiben. Die Länderministerien wälzten diese Papierflut auf die Kreise weiter, von wo aus sie die Gemeinden überschwemmten."

Trotz der Auflösung der Länder am 23. Juli 1952 besteht die Länderkammer der DDR formal bis zum 8. Dezember 1958. Dann beschließt die Volkskammer auch deren Ende.

Die Verwaltungsneugliederung lässt keinerlei Spielraum mehr für Selbstverwaltung. Die an die Stelle der Länder getretenen Bezirke nehmen zwar deren Aufgaben wahr, haben aber andere Funktionen. Sie sind keine Gebietskörperschaften mehr, sondern bloße Territorien eines Einheitsstaates. Ihre Organe – Bezirkstag und Rat des Bezirks - schrumpfen zu Bestandteilen des einheitlichen Staatsapparates.

Wie sie beschaffen sind, erklärt Irma Uschkamp, Mitglied des Bezirkstages von Cottbus, beim ersten und einzigen Besuch einer DDR-Bezirkstags-Delegation in der Bundesrepublik am 20. April 1988 im Saarländischen Landtag:

"Wir sind eine Delegation des Bezirkstages, und der Bezirkstag ist etwa dem Landtag gleichgesetzt. Also unsere Delegation setzt sich aus den gewählten Abgeordneten für den Bezirkstag zusammen, und zwar aus Vertretern aller Parteien und Massenorganisationen, die bei uns zu Hause vertreten sind. Und der Rat des Bezirkes ... wäre mit der Regierung gleichzusetzen."

Sie sind es nicht. Während Landtagsabgeordnete und Länderregierungen im Westen aus freien Wahlen hervorgehen und die Länder selbst über eigene Hoheitsrechte und auch eigene Gesetzgebungsbefugnisse verfügen, haben die DDR-Bezirke dies nicht. Sie sind in einen hierarchisch gegliederten Staatsapparat eingebunden.
Die SED-Mitglieder dominieren die Bezirkstage. Und die Aufgaben, Rechte und Pflichten der Bezirkstagsabgeordneten nehmen sich gegenüber dem Rat des Bezirkes relativ bescheiden aus.

De facto ist der Rat des Bezirks und nicht der Bezirkstag das oberste politische Machtorgan im Bezirk. Er ist das ständig arbeitende Gremium, der Bezirkstag tritt nur viermal im Jahr zusammen.

Der Handlungsspielraum des Bezirkstages reduziert sich auf wenige Tätigkeitsfelder. Der westdeutsche DDR-Experte Siegfried Mampel zählt sie in einem Rundfunkinterview am 29. Juli 1980 auf:

"So hat die Volksvertretung den Rat zu wählen. (…) Dann hat sie eine Beschlusskompetenz hinsichtlich aller Pläne: des Haushaltsplanes, des Volkswirtschaftsplanes, des Generalverkehrsplanes und anderer Pläne. Dann hat die Volksvertretung geringe finanzielle Vollmachten. Sie kann über einen kleinen (...) Fonds (...) verfügen. Der Bezirkstag hat ferner über seine eigene Zusammensetzung zu beschließen und über seine Geschäftsordnung."

Während die DDR bereits in den fünfziger Jahren die letzten Reste föderaler Strukturen aus ihrem Staatsaufbau tilgt, vollzieht sich in der Bundesrepublik ab Ende der sechziger Jahre ein anders gearteter Vereinheitlichungsprozess. Der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Bernhard Vogel beschreibt ihn am 8. Mai 1980 in einem Rundfunkinterview so:

"Immer mehr Bereiche sind in die Zuständigkeit des Bundes übergegangen. Und wo Bund und Länder Zuständigkeit hatten, hat der Bund immer stärker von möglichen Rechten auch tatsächlich Gebrauch gemacht. Hier ist in der Tat eine stärkere Zentralisierung eingetreten, und die Gefahr einer Aushöhlung weniger der Länder, auch weniger der Landesregierungen als der Landtage und ihrer Kompetenzen."

Vogels Klage kommt nicht von ungefähr. Von den insgesamt 34 Änderungen des Grundgesetzes, die zwischen 1949 und 1976 erfolgten, bezogen sich 24 auf Verfassungsbestimmungen. Sie gingen zu Lasten des Föderalismus. Leidtragende waren dabei vor allem die Landtage. Ihnen nahm der Bund auf dem Weg der Mischfinanzierung Zuständigkeiten, oft im Einverständnis mit den Landesregierungen. Vogel räumt ein:

"In der Tat hat sich übrigens nicht ganz ohne Schuld auf allen Seiten eine (...) Mischfinanzierung herausgebildet für viele Bereiche, wo Bund und Länder gemeinsam finanzieren und nicht die Verantwortung eindeutig auf einer Seite liegt. Ich halte es für dringend notwendig, dass wir alle diese Bereiche kritisch überprüfen, fragen, ob diese Mischfinanzierungen, diese Gemeinschaftsaufgaben alle noch notwendig sind. (...) Ich glaube nicht, dass man die Gemeinschaftsaufgaben insgesamt abschaffen kann, aber ich bin überzeugt, dass man sie erheblich reduzieren kann."

Die von Vogel angesprochenen Gemeinschaftsaufgaben gehen auf die große Finanzreform von 1969 zurück. Sie ist eine der tiefgreifendsten Reformen des Grundgesetzes in der Zeit seines Bestehens. Sie verstärkt wesentlich den Trend zum demokratischen Einheitsstaat und bedeutet das faktische Ende der Steuerhoheit der Länder. Sie hängen am Tropf des Bundes und haben in der Haushalts-, Konjunktur- und Steuerpolitik fast nichts mehr zu sagen.

Die DDR schafft bereits in den fünfziger Jahren den zentralistischen Einheitsstaat. Die Bundesrepublik macht sich ab Ende der sechziger Jahre auch auf den Weg zu einem Einheitsstaat. Dieser ist zwar demokratisch legitimiert, seine föderale Ausrichtung wird aber zunehmend von einem Wirrwarr von Bund-Länder-Kompetenzverflechtungen überwuchert. Die Glaubwürdigkeit des Bundesstaates wird zunehmend bedroht.

In den 50er und 60er Jahren frieren die Beziehungen zwischen den Ländern West und den Ländern / Bezirken Ost ein. Es herrscht Kalter Krieg. Deutschland ist geteilt. Auf Jahrzehnte wird die Ministerpräsidentenkonferenz in München 1947 die letzte Begegnung zwischen den föderalen Vertretungen bleiben. Sprachlosigkeit weit und breit.

"(…) Jetzt kommt er als stellvertretender CDU-Vorsitzender und als Ministerpräsident in den zweiten deutschen Staat. (...) Die Gesprächspartner sind interessiert und aufgeschlossen, aber das Schlüsselwort dieses Landes heißt durchstellen. Es muss von oben bis unten durchgestellt werden, ob es eine Städtepartnerschaft etwa zwischen Weimar und Mannheim oder Karlsruhe oder Freiburg geben könnte. Es muss durchgestellt werden, ob die TU Dresden mit der TU Stuttgart vertraglich in eine engere Beziehung gebracht werden kann. Und bevor nicht durchgestellt und abgesprochen ist, kann man dem hohen Gast aus dem Westen auch keine Zusage machen. Die DDR verlangt von ihren Gesprächspartnern Geduld."

So kommentiert Gerhard Rein, Berlin-Korrespondent des Süddeutschen Rundfunks, am 17. Mai 1986 die erste offizielle Reise des baden-württembergischen Ministerpräsidenten Lothar Späth in die DDR. Der Ministerpräsident braucht einen guten Türöffner, zumal er nicht die übliche, von der DDR-Führung vorgezeichnete Reiseroute in der Hauptstadt der DDR nehmen will.

"Wir haben lange überlegt, wie wir ein Gegengewicht gegen einen reinen Besuch bei Honecker machen und kamen auf die Idee, dass wir gerad auch diese kirchliche Möglichkeit nutzen. Ich bin ja Württemberger, und die württembergische Landeskirche, hat ja eine Partnerschaft mit der thüringischen Landeskirche gehabt. Deshalb gab's auch einen Kontakt zu Bischof Leich."

Erinnert sich Lothar Späth heute. Zum eigentlichen Grund dieses ersten offiziellen Besuchs erklärt er:

"Für mich gab's eine relativ gute Gelegenheit, weil unsere mittelständischen Unternehmen sehr an der Leipziger Messe interessiert waren. (...) Ich wollte dann das Ganze mal auf der ökonomischen Schiene aufziehen. Also können wir nicht in der Forschung mal was zusammen machen, immer wissend, dass das sehr zweischneidig ist."

Der Schwabe, ganz überzeugter Föderalist und ungeduldiger Praktiker, sucht zunächst einen Kontakt auf Bezirksebene im Süden der DDR. Dort verspricht er sich am ehesten Kooperations-Möglichkeiten mit seinem Hochtechnologie-Land Baden-Württemberg. Dabei hofft er auch, den mühseligen Instanzenweg durch den Einheitsstaat zu verkürzen.

"Da haben wir ein sehr konkretes Ergebnis, nämlich die Vereinbarung, dass eine Handelsdelegation der DDR nach Baden-Württemberg kommt, um zu prüfen, wie wir die wirtschaftlichen Kontakte verbessern können, und dass wir vorschlagen, dass eine mittelständische Präsentation baden-württembergischer Firmen auf der Leipziger Frühjahrsmesse nächstes Jahr sich darstellt."

Den in Aussicht genommenen Besuch einer DDR-Handelsdelegation und einer Leistungsschau baden-württembergischer Innovationen auf der Leipziger Messe als "konkretes Ergebnis" zu bezeichnen, wie Späth es nach der Rückkehr von seiner Reise im Süddeutschen Rundfunk tut, ist Ausdruck schierer Verlegenheit. Er gibt sich mit solchen Dürftigkeiten nicht zufrieden, verstärkt die Kontakte nach drüben – immer eine direkte wirtschaftliche Zusammenarbeit im Blick.

Späth trifft sich mehrfach mit dem Staatsratsvorsitzenden Honecker, dem DDR-Wissenschaftsminister Weiz, dem Staatssekretär im DDR-Ministerium für Außenhandel Schalck-Golodkowski und mit dem Präsidenten der Dresdener Technischen Universität Jugel.

"Mit den Dresdenern vor allem haben wir angefangen, über technische Möglichkeiten, Wissenschaft oder so was zusammen zu machen. (...) Und der Besuch bei Honecker, der war auch vorbereitet mit Listen Richtung Technologie und wirtschaftliche Zusammenarbeit ganz vorsichtig. Natürlich kam dann immer gleich: 'Ja wir haben noch keine offizielle Kooperation zwischen DDR und der Bundesrepublik, aber man könnte ja mal an einem solchen Projekt gedanklich arbeiten.' Ich hab' dann immer alle eingeladen dort. Jeder hat begeistert gesagt: 'Ja' und Honecker ...: 'Ja, ja'. In Wirklichkeit haben sie alle gewusst, sie kriegen keine Genehmigung ... herzukommen."

Immerhin bekommt der baden-württembergische Mittelstand die Gelegenheit zu einer großen Präsentation auf der Leipziger Frühjahrsmesse, sie wird für die Aussteller aus dem Ländle zum Erfolg. Auch die DDR-Handelsdelegation reist - wie in Aussicht -gestellt, an, und es folgen weitere Begegnungen. Späth heute im Rückblick:

"Na da haben wir natürlich immer sehr schnell gemerkt: Da kommt viel guter Wille. Aber was sollen die uns denn als Partnerschaft anbieten? Diese Staatsbetriebe? ... Da lief nichts. ... Dann haben unsere gesagt: 'Jetzt unterschreibt mal, machen wir jetzt, wir liefern.' ... 'Aber ... wir können nicht unterschreiben. ... Jetzt müssen wir erst mal unseren Vorgesetzten unterrichten'. ... Also es war im Grunde das typische Bild: Ein hilfloser Zentralstaat gegen das, was den Mittelständler ausmacht: nämlich nicht die Zentrale, nicht die Budget-Geschichte, nicht die tausend Formalien, sondern: 'Komm, das machen wir jetzt!'"

Ostberlin oder Leipzig – das sind die Stationen, die westdeutsche Ministerpräsidenten ansteuern, wenn sie für ihre Länder etwas erreichen wollen. In Berlin geht man zur DDR-Staatsführung, in Leipzig trifft man sich mit ihren Vertretern. Der Besuch der Leipziger Messen wird schon fast ein Muss.

Bisweilen wird es richtig eng. Auf der Frühjahrsmesse 1989 sind der Niedersachse Ernst Albrecht, der Schleswig-Holsteiner Björn Engholm und Hamburger Henning Voscherau gleichzeitig unterwegs.
Der Bayer Franz Josef Strauß ist seit der Überbringung des bundesdeutschen Milliarden-Kredits ein gern gesehener Gast in Ost-Berlin oder in Leipzig.
Ein privilegierter Gast ist auch der Saarländer Oskar Lafontaine. Er bringt das Kunststück fertig, Beziehungen zwischen dem saarländischen Landtag und dem Bezirkstag von Cottbus zu knüpfen. Ohne die landsmannschaftliche Verbindung zu Erich Honecker wäre ihm das wohl nicht gelungen.

So intensiv der politische Reiseverkehr von West nach Ost verläuft, so dürftig ist er in der Gegenrichtung. Dass am 25. September 1989 der SED-Bezirksvorsitzende von Dresden, Hans Modrow, auf Einladung der baden-württembergischen SPD Stuttgart besuchte, ist eine Sensation. Es bleibt bei dieser einen.

Nach der Wende entstehen die ehemaligen ostdeutschen Länder wieder neu, und die westdeutschen Länder übernehmen Partnerschaften für die neuen Bundesländer.

Am Montag im Länderreport:
Der Neuanfang -Die deutschen Länder (3)