Dienstag, 23.07.2019
 

Länderreport / Archiv | Beitrag vom 18.04.2008

Die Zäsur

Parlamentsreform in Baden-Württemberg

Von Peter Hölzle

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Neues Schloss in Stuttgart (stuttgart.de)
Neues Schloss in Stuttgart (stuttgart.de)

Im Südwesten der Republik wird an einer Parlamentsreform gebastelt, die aus den bisher parlamentarischen Halbprofis nun Vollprofis machen soll: Teilzeitabgeordnete werden Vollzeitparlamentarier. Dafür wird es mehr Geld geben, zugleich wird die Parlamentsfinanzierung transparenter.

Außerdem wird etwa die Hälfte der Wahlkreise neu zugeschnitten und das Plenum soll lebendiger werden. Aber vor allem: Die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat wird umgesetzt, also Schluss mit dem Beamten- und Bürgermeisterparlament. Ab 2016 wird dann kein Bürgermeister, Schulleiter oder anderer aktiver mehr Abgeordneter sein können.

Baden-Württemberg sieht sich gerne als Musterland – hählinge, wie die Schwaben zu sagen pflegen, was so viel wie heimlich heißt. Und es hat dazu auch einigen Anlass. Eine am Weltmarkt erfolgreiche mittelständische Wirtschaft, die geringste Zahl von Arbeitslosen im Bundesdurchschnitt, die höchste Geburtenrate und anhaltende Zuwanderung sind Ausweis seiner Attraktivität auch jenseits der Grenzen. Und nicht zu vergessen: Das Land ist das einzige, das seit seinem Bestehen in den Länderfinanzausgleich einbezahlt und so zur Schuldentilgung anderer Länder beigetragen hat.

Trotz solcher Erfolge ist freilich auch im Südwesten nicht alles Gold, was glänzt. Ausgerechnet das Land, dessen badische Hälfte im 19. Jahrhundert an der Spitze des Fortschritts marschierte, zeigt bis heute eine Eigenheit, die der klassischen Lehre demokratischer Gewaltenteilung zumindest in Teilen widerspricht. Die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat, die die Demokratietheorie vorschreibt, ist bislang in Baden-Württemberg nur rudimentär entwickelt. Erst jetzt wird sie auf dem Wege einer Parlamentsreform hergestellt.

Straub: "Wir sind in der Tat das letzte Parlament eines Flächenlandes, das diesen Schritt tut. Bayern hat zuletzt 1978 diese Unvereinbarkeit beschlossen. Ich glaube, dass es richtig ist, hier eine strengere Gewaltenteilung vorzunehmen."

Sagt Landtagspräsident Peter Straub, dem die Erleichterung darüber, dass die Reform jetzt beschlossene Sache ist, ins Gesicht geschrieben steht. Und Winfried Kretschmann, der Fraktionsvorsitzende der Grünen, die mit den Sozialdemokraten zusammen die harten Oppositionsbänke drücken, denkt mit Schaudern zurück:

"Es war eine sehr langwierige und zähe Reform, die teilweise nervend war."

Fast zwei Jahre hat das Gezerre um die Beseitigung der demokratischen Ursünde gedauert, deren Überfälligkeit für den grünen Fraktionschef außer Zweifel steht.

"Dadurch, dass wir ja so viele sogenannte politische Staatssekretäre haben, die auch aus dem Parlament kommen, sind in den Regierungsfraktionen schon sehr viele Regierungsmitglieder. Jetzt waren da noch immer mehr Bürgermeister, Landräte und Verwaltungschefs. Das heißt, das Parlament wurde immer mehr ein Exekutivparlament, in dem in Wirklichkeit die Exekutive den Ton angegeben hat. Das kann natürlich ein Parlament auf Dauer nicht vertragen. Darum ist es ein ganz großer Durchbruch, dass wir jetzt wenigstens die untere exekutive Ebene weghaben."

Ein Blick in den Landtag gibt Kretschmann recht. Dort sitzen zwei Landräte, vier Oberbürgermeister, acht Bürgermeister, sechzehn Lehrer, sechsundzwanzig Landesbeamte und -angestellte, ein Hochschullehrer und ein Justizbediensteter. Macht zusammen 58 im öffentlichen Dienst Beschäftigte. Bei insgesamt 139 Abgeordneten stellen sie die mit Abstand größte Berufsgruppe. Von diesen 58 öffentlich Bediensteten vertreten 33 die CDU, 13 die SPD, sieben die FDP und fünf die Grünen im Landtag. Wenn die Parlamentsreform in Kraft tritt, ist für diese starke Minderheit Schluss mit lustig. Die Wahlbeamten, also die Landräte und die Bürgermeister, können sich nur dann der Wiederwahl stellen, wenn sie zuvor auf ihr Wahlamt als Bürgermeister und Landrat verzichten. Und: Die Berufsbeamten dürfen als Beamte nicht tätig, solange sie Abgeordnete sind. So will es die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat, die im Fachjargon 'Inkompatibilität' heißt. Aber die kommt noch gar nicht so schnell. Eberhard Leibing, bis vor einem Jahr Landtagsdirektor, kritisiert denn auch:

"Der Landtag hat die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat zwar entschieden, das entspricht dem Grundsatz unserer Gewaltenteilung, aber aus unerfindlichen Gründen eigentlich und für niemanden erklärbar erst für das Jahr 2016 in Kraft gesetzt."

Leibing nennt auch Gründe für die Aufschiebung:

"Einen logischen Grund gibt es dafür nicht, denn wenn die Trennung von Amt und Mandat rechtens ist, dann muss man fragen, warum nicht heute, und warum dann erst morgen. Man kann es nur erklären, dass es sehr sehr viele Mandatsträger eben gibt, die der Mehrheitsfraktion angehören."

Was Leibing nur andeutet, lässt auf starke Widerstände vor allem aus dem Bürgermeister-Lager der CDU-Fraktion schließen, die sich nicht so einfach aus dem Parlament drängen lassen wollte. Von den Widerständen aus den eigenen Reihen könnte der christdemokratische Fraktionschef Mappus ein Lied singen. Er tut dies natürlich nicht, sondern sagt nur:

Mappus: "Sie haben auch in diesem Punkt Betroffene nicht nur in der CDU, sondern auch in der SPD gibt's zum Beispiel Oberbürgermeister. Und wenn Sie mit denen mal unter vier Augen reden, hält sich die Begeisterung über die Inkompatibilität auch in Grenzen. Das war ein Kompromiss und auch ein Zugeständnis an Betroffene. Das halte ich auch für richtig, denn Sie können ja nicht jemand ins Parlament holen, ihm sagen, wir brauchen Dich, um ihm direkt, nachdem er frisch reingekommen ist, zu sagen: Ach, übrigens in fünf Jahren kannst Du wieder gehen."

Was Mappus nicht sagt: Für die SPD und FDP sitzen nur je zwei und für die Grünen sitzt gar kein Bürgermeister im Parlament. Für die CDU hingegen sind es acht plus zwei Landräte. Da hatte der christdemokratische Fraktionschef ungleich mehr Gegenwehr zu überwinden als seine Kollegen von den übrigen Parteien. Grünen-Chef Kretschmann erkennt denn auch an:

"Der Kollege Mappus von der CDU, der stand ja vor den schwierigen Aufgabe, einigen seiner Fraktionäre sagen zu müssen, Du gehörst ja eigentlich nicht her. Das ist nun nicht gerade vergnügungssteuerpflichtig. Da habe ich auch großen Respekt vor ihm. Und das durchzubekommen, zusammen mit dem ganzen Systemwechsel bei der Altervorsorge, wo's ja hart an die eigenen Interessen geht, das ist einfach unglaublich schwer gewesen."

Kretschmann spricht hier mit der Neuregelung der Abgeordneten-Altersvorsorge, das andere heiße Eisen der Parlamentsreform an, in dem Landtagspräsident Straub den zweiten wesentlichen Punkt des Reformwerks erkennt:

"Das Wesentliche liegt darin, dass wir die Unvereinbarkeit deutlich erweitert haben und dass wir statt einer staatlichen Rente übergegangen sind auf eine Selbstversorgung der Abgeordneten, indem wir ihnen einen Beitrag für eine Rentenversicherung geben und sie sich dann selbst um ihre Altersversorgung kümmern müssen."

Auch diese Neuregelung tritt nicht sofort in Kraft, aber 2011 früher als die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat 2016. Während diese ja bekanntlich erst 2016 greift, wird jene immerhin schon 2011 wirksam. Heftig umkämpft waren sie beide, wobei gegen die neue Altersvorsorge vor allem jüngere Parlamentarier auf die Barrikaden gingen. Ihnen wird nämlich genommen, was die Altparlamentarier aus Gründen der Besitzstandswahrung behalten dürfen: ihre komfortable Staatspension. Statt ihrer bekommen die Jungen monatlich einen steuerpflichtigen Betrag von 1500 Euro zum Aufbau einer eigenen, privaten Altersvorsorge.

Ihre offensichtliche Benachteiligung gegenüber den Altabgeordneten wird ausgeglichen durch Übergangsregelungen. Diesen Kompromiss werten sowohl die größere Regierungspartei als auch die kleinere Oppositionspartei als Erfolg. CDU-Fraktionschef Mappus:
"Nennen Sie mir eine andere Berufsgruppe, die ihre staatliche Pension von sich aus einfach abgeschafft hat. Wir haben genau das gemacht, was der 'Bund der Steuerzahler' und der Landesrechnungshof über Jahre von uns gefordert hat."

Genauso zustimmend, aber grundsätzlicher argumentiert Winfried Kretschmann, der Grünen-Vorsitzende im Landtag:

"Die Abschaffung dieser Pension, das ist wirklich ein Durchbruch, weil wir müssen jetzt für unsere Altersversorgung selber aufkommen. Damit sind wir natürlich viel näher an der Lebenswirklichkeit des überwältigenden Teils der Bevölkerung, nämlich aller, die nicht selber Beamte sind. Aber es besteht auch kein Anreiz mehr, möglichst lange im Landtag zu bleiben, nur damit man sich eine Pension ersitzt, sondern nur solange hier drin zu bleiben, wie man Politik gestalten will. Also insofern stärkt auch das das Parlament."

Das Parlament wird freilich noch auf andere Weise gestärkt. Mit der Reform, will sagen mit der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat, wird aus dem bisherigen Teilzeit- ein Vollzeitparlament. Die Aufwertung rechtfertigt Landtagspräsident Peter Straub mit dem Hinweis auf die Föderalismusreform, die den Länderparlamenten neue Aufgaben zuweist. Darüber hinaus sieht er auch andernorts neue Perspektiven.

"Im Zuge der Regelungen innerhalb Europas werden sicherlich neue Aufgaben auf die Landtage zukommen. Ich glaube schon, wenn wir jetzt nach der Parlamentsreform dieses Vollzeitparlament sind, dass dann auch stärkere Aktivitäten aus dem Landtag heraus sich entfalten werden, so dass die Arbeit der Parlamente insgesamt intensiver wird auch auf der regionalen Ebene."

Stefan Mappus, der so ehrgeizige wie durchsetzungsstarke Boss der fast allmächtigen CDU-Fraktion, der nur eine Stimme zur absoluten Mehrheit fehlt, bläst in dasselbe Horn:

"Ich nehme mir schon heraus auch für die CDU-Fraktion, dass wir die Regierung nicht nur überwachen als Opposition und als Regierungsfraktion, sondern dass wir auch zunehmend Initiativen einbringen. Diese Möglichkeit haben wir, und die werden wir auch verstärkt nutzen."

Bei so viel Tatendrang will Grünen-Oppositionsführer Kretschmann nicht zurückstehen. Der gelernte Gymnasiallehrer weiß, wo er initiativ werden will:

"Der Kernbereich der Landespolitik, die ganze Bildung, die ja 40 Prozent des Haushalts allein betreffen, hat in der Frage, was ist richtig in der Politik und was nicht, eine überragende Rolle eingenommen. Und dass wir da wieder Gesetze machen und nicht die Ministerialbürokratie, das ist wirklich angesagt."

Dem parteiübergreifenden Elan, das neue Vollzeitparlament mit gesetzgeberischem Leben zu erfüllen, begegnet ein langjähriger Parlamentsbeobachter mit großer Skepsis. Alt-Landtagsdirektor Leibing:

"Tatsache ist, dass in den nächsten Jahren das Land Einwohner verlieren wird. Tatsache ist, dass wir viele Straßen – nur als Beispiel – an die Kommunen abgegeben haben. Tatsache ist, dass das Land im Rahmen der letzten Verwaltungsreform über zehntausend Beschäftigte abgegeben hat. Also es findet schon seit vielen Jahren eine Kommunalisierung auf der einen Seite statt, und auf der anderen Seite gehen Funktionen über auf den Bund, beziehungsweise auf die EU. Das heißt im Klartext, die Aufgaben des Landesparlamentes haben in den letzten Jahren nicht so zugenommen, dass man von einem Teilzeitparlament auf ein Vollzeitparlament aus entscheidungspolitischen und arbeitsökonomischen Gründen übergehen müsste."

Nun lässt sich aber gerade mit der Aufwertung vom Teilzeit- zum Vollzeitparlament eine für viele Abgeordnete angenehme Begleiterscheinung verbinden: höhere Diäten. Im Zuge der Parlamentsreform werden sie von 4879 auf 6274 Euro im Monat steigen. Dieser Versuchung, auch wenn sie eine stolze Erhöhung von fast dreißig Prozent bedeutet, mochten nicht einmal die Grünen widerstehen. Kein Wunder, dass Leibings Argumente gegen ein Vollzeitparlament in den Wind gesprochen sind. Offiziell freilich wird die Diätenerhöhung etwas anders begründet. Landtagspräsident Straub:

"Wr arbeiten hier in Baden-Württemberg genauso erfolgreich wie in Bayern. Und deshalb ist es sicherlich angemessen, dass ein Abgeordneter im baden-württembergischen Landtag die gleiche Diät bekommt wie der dortige Abgeordnete. Und deshalb die Regelung: Wir wollen die Diät von Bayern ab 2011 übernehmen. Aber da muss man natürlich sehen, dass der bayerische Abgeordnete gegenüber dem baden-württembergischen noch erheblich großzügiger behandelt wird. Er behält seine Staatsrente – das ist überhaupt keine Diskussion in Bayern -, und er hat wesentlich höhere Pauschalen und Zahlungen des Landes für seine Büroausstattung, für seine Mitarbeiter, als wir das bei uns haben. Also ich möchte betonen: Wir sind bisher der kostengünstigste Landtag innerhalb der Bundesrepublik, und wir werden es auch nach dieser Reform mit Abstand vor den anderen Ländern bleiben."

Bayern, das östliche Nachbarland, heimlicher Rivale und bei der Parlamentsreform heimliches Vorbild, hat also wieder einmal Pate gestanden. Aber weil man im Südwesten auch einen Ruf zu verlieren hat, denjenigen der Sparsamkeit nämlich, setzt man die barock-üppige bayerische Abgeordneten-Alimentierung und -Privilegierung nicht eins zu eins um, sondern nur mit einer schwäbischen Sparbremse versehen. Die könnte, ginge es nach Alt-Landtagsdirektor Eberhard Leibing, freilich noch um einiges schärfer ausfallen.

Leibing: "Wenn andere große Sünder sind, dann sind kleine Sünder immer auch noch Sünder zum einen. Zum zweiten: dass der Landtag von Baden-Württemberg, bezogen auf die Einwohner eine günstige Relation hat, ist unbestritten. Man könnte so weit gehen und sagen, das liegt an der kleinen Verwaltung des Landtags. In Wirklichkeit liegt das aber daran, dass wir verfassungsgemäß einhundertundzwanzig Sitze und nahezu elf Millionen Einwohner haben. Also es liegt daran, dass wir relativ viele Einwohner haben und deshalb auf einen Abgeordneten relativ wenig Kosten entfallen."

Relativiert Leibing mit solchen Überlegungen den Superlativ "kostengünstigster Landtag" von Präsident Straub, so zweifelt er mit einem anderen Argument, genauer gesagt mit einer Mutmaßung, die Berechtigung der Erhöhung der Entschädigungsleistungen für Abgeordnete an:

"Also man kann bei der Betrachtung der finanziellen Seite der Reform sehr schnell zu dem Verdacht kommen, dass die Regelung der Altersversorgung mit ein Vehikel war, um die Gesamtentschädigung der Abgeordneten zu verbessern."

Ein solches Junktim, so plausibel es erscheint, wird von den Matadoren der Parlamentsreform, angeführt vom CDU-Fraktionschef Stefan Mappus, heftig dementiert. Mappus stellt statt dessen eine andere Errungenschaft der Reform heraus: die Stärkung der Rechte der Opposition, der in den Debatten durch spontane Regierungsbefragung, Kurzintervention und die kurzfristige Anberaumung eines aktuellen Themas mehr Spielraum erhält.

Mappus: "Jetzt nennen Sie mir mal Regierungsparteien in Deutschland, die von sich aus der Opposition mehr Rechte einräumt. Wir haben das gemacht, weil wir der Überzeugung sind, man muss alles tun, um den Parlamentarismus noch attraktiver und interessanter zu machen."

Grünen-Oppositionschef Kretschmann hätte sich diesbezüglich freilich noch mehr Entgegenkommen gewünscht. Aber trotz seiner Kritik am Detail ist der Grünen-Politiker aber ganz zufrieden:

"Das ist schon eine Reform, die ordentlich gemacht ist und die ganz schwerwiegende Konsequenzen haben wird, nämlich, dass der Landtag kein Bestandteil des öffentlichen Dienstes mehr ist."

Noch positiver sieht aus naheliegenden Gründen Landtagspräsident Straub das Reformwerk:

"Wenn Sie es zusammennehmen, glaube ich, dass es ein großer Wurf ist in einem Kompromiss."

Auch CDU-Fraktionschef Mappus, der in den eigenen Reihen die schwerste Überzeugungsarbeit zu leisten hatte, ist des Lobes voll, wobei er sich heimlich auch selbst auf die Schulter klopft:

"Ich glaube, das ist eine Leistung. Und wenn Sie die Medienlage vor einem halben Jahr betrachten, dann kann ich nur sagen, es hat uns niemand zugetraut."

In den Chor der Zufriedenen mag Eberhard Leibing, der frühere Landtagsdirektor, nicht einstimmen. Über den Landtag sagt er:

"Er hat das Zulagensystem, das verfassungswidrig ist, nicht aus der Welt geschafft. Er hat zum zweiten die Wahlkreisreform, die ausgelegt sein sollte auf die Gleichgewichtigkeit aller Stimmen, vertagt. Er hat die Frage der Parlamentsgröße und damit auch die Gefahr, dass wir ein zu großes Parlament bekommen wie vor einigen Jahren 155 Abgeordnete, ebenfalls vertagt. Kritisch anzumerken ist noch, weshalb er die vom Rechnungshof und vom Bund der Steuerzahler kritisierte Praxis der steuerfreien Kostenpauschale nicht angegangen ist und damit dem Abgeordneten in steuerfinanzieller Hinsicht dem Bürger gleichgestellt hat."

Ein Teil der von Leibing beklagten Versäumnisse soll im Nachgang zur jetzigen Reform in Angriff genommen werden. Aber eben nur ein Teil.

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