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Länderreport / Archiv | Beitrag vom 17.05.2013

Stadt neu denken

Wie Hamburg und Ulm ihre Liegenschaften verwalten

Von Stefanie Müller-Frank und Axel Schröder

Die Stadt Ulm bewirtschaftet ihren Raum ganz bewusst.  (Dradio / Claus Bredel)
Die Stadt Ulm bewirtschaftet ihren Raum ganz bewusst. (Dradio / Claus Bredel)

Die Kommunen sind in ganz Deutschland klamm, deshalb verkaufen viele ihre Grundstücke an private Investoren. Das ist aber wenig nachhaltig und führt zu steigenden Mieten. Ulm zeigt, dass es auch anders geht. Und auch Hamburg kämpft gegen die immer weiter steigenden Kosten.

Bundesweit stehen die Kommunen unter enormem Finanzdruck. Das erklärt auch, warum derzeit so viele Städte und Gemeinden vermehrt öffentlichen Grund und Boden zum Höchstpreis an Privatinvestoren veräußern.

Damit geben sie allerdings eines der wichtigsten Gestaltungsinstrumente für eine nachhaltige Stadtplanung aus der Hand. Denn nur wer über viele zentrale Immobilien und Flächen verfügt, kann am Ende auch bestimmen, was mit ihnen passiert. Welche verschiedenen Wege Städte gehen können diskutieren wir an den Beispielen Hamburg und Ulm.

Das Liegenschaftsamt Ulm zum Beispiel kauft seit 120 Jahren gezielt Flächen an, entwickelt sie und bestimmt, wem das Bauland zur Verfügung gestellt wird. Fast 4.500 Hektar sind hier im öffentlichen Besitz – also ungefähr ein Drittel des kompletten Stadtgebietes. Mit dieser aktiven Bodenvorratspolitik schafft es die Stadt gezielt der Spekulation entgegen zu steuern. Stefanie Müller-Frank über ein Modell, das die Stadt schon lange neu denkt.


Es regnet und stürmt, also nimmt Ulrich Soldner das Auto, tritt schwungvoll aufs Gas und gibt nebenbei noch schnell eine Stadtführung. Genauer gesagt: Einen kurzen Abriss über 120 Jahre Ulmer Stadtentwicklung und Sozialpolitik.

Ulrich Soldner: "Das ist richtig schön, wenn man sieht, was sich alles bewegt. Und man schon beteiligt war."

Ulrich Soldner ist Leiter des Liegenschaftsamtes. Ein Traumjob. In Ulm zumindest. Denn während anderswo die Liegenschaftsabteilungen das kommunale Eigentum nur noch abwickeln und veräußern dürfen, darf Ulrich Soldner die Stadt mitgestalten durch seine Entscheidungen. Bereits vor 120 Jahren hatte ein hiesiger Bürgermeister die Idee, im Außenbereich von Ulm auf Vorrat Grünflächen aufzukaufen und sie in Bauland umzuwandeln. So konnte die Stadt ihren Arbeitern günstigen Wohnraum zur Verfügung stellen – und der ansässigen Hutfabrik die Mitarbeiter sichern. Ulrich Soldner zeigt aus dem Fenster.

""Wir fahren jetzt an der Firma Mayser vorbei. Diese Firma gibt es seit über 200 Jahren und sie hatte einen enormen Bedarf an Arbeitskräften. Und deshalb hat die Stadt den Grundbesitz hier aufgekauft und hat es dann ermöglicht, diese Arbeiterwohnheime zu bauen, dass die Arbeiter hier mit ihren Familien ansiedeln konnten. (All diese Häuser hier?) Ja. (Sieht man auch, aus der Jahrhundertwende.) Ja, 1890 und später. Die Wiege der Ulmer Boden- und Baulandpolitik."

Noch heute verfährt die Stadt ähnlich wie damals: Sie kauft Flächen auf Vorrat an und entwickelt die Baugebiete dann selbst. Dafür steht dem Liegenschaftsamt ein Budget von 12 bis 15 Millionen Euro im Jahr zur Verfügung. Natürlich ist Ulm relativ reich, sagt Ulrich Soldner. Aber leisten kann man sich diese Ankaufpolitik vor allem deshalb, weil sich die Stadt parallel auch immer wieder von den neu entwickelten Grundstücken trennt.

"Wir behalten nichts zurück. Das wird alles wieder weiterverkauft. Wir behalten nur ab und zu in Neubaugebieten Grundstücke zurück, die wir wieder zu Tauschzwecken brauchen, weil wir dann ja immer wieder woanders aufkaufen müssen. Und dann sollte man für die Familien, die Grundstücke hergeben, für deren Kinder Baugrundstücke parat halten. Deshalb sind häufig zwei, drei Grundstücke noch nicht bebaut, aber grundsätzlich wird alles verkauft."

Außer natürlich, die Stadt braucht die Flächen für den Eigenbedarf – wie Kitas, Altenheime oder stadteigene Wohnungsbaugesellschaften. Sozialpolitik betreibt man im Ulmer Liegenschaftsamt aber vor allem dadurch, dass man die Grundstückspreise niedrig hält. So wie im Neubaugebiet Böfingen, das gerade erschlossen wird. Hier hat Ulrich Soldner über Jahre hinweg die Eigentümer in persönlichen Gesprächen davon überzeugt, ihre Grundstücke an die Stadt zu verkaufen. Das Druckmittel dabei: Bevor nicht alle Flächen der Stadt gehören, wird das Ackerland nicht in Bauland umgewandelt – bleibt also für die Verkäufer bzw. andere potentielle Käufer wertlos.

Gezieltes Eingreifen in die Preise

So verfährt man in Ulm grundsätzlich, erzählt der Leiter des Liegenschaftsamtes: Baurecht wird nur dann erteilt, wenn die Stadt Eigentümer der Grundstücke ist. So profitiert allein die Kommune von der Wertsteigerung, kann die Bodenpreise steuern und damit aktiv Sozial- und Wirtschaftspolitik betreiben. Denn der Gemeinderat entscheidet auch, welcher Betrieb, in welchem Gewerbegebiet und zu welchem Preis Flächen bekommen soll – statt sie einfach an den Meistbietenden zu verkaufen. Oder eben: Wie viel ein Haus im Neubaugebiet die Familie kosten soll. Und wer schon ein Haus besitzt, muss sich gar nicht erst um ein Grundstück bei der Stadt bewerben.

"Nicht die Privaten bestimmen, wo wann Bauland entsteht. Das ist auch ganz wichtig."

Das bedeutet allerdings auch, dass private Investoren weniger Geld verdienen. Nur so kann sich eine Stadt aber Gestaltungsspielraum erhalten, meint Ulrich Soldner. Zumal, wenn sie, wie Ulm, noch weiter geht und das Bauland vor dem Verkauf auch selbst entwickelt. Darauf möchte er definitiv nicht verzichten, sagt der Leiter des Liegenschaftsamtes.

"Weil Sie dann verschiedene Punkte aus Sicht der Stadt nicht mehr so gut steuern können. Das beginnt schon damit, dass die Privaten ja dann direkt von den Eigentümern die Flächen aufkaufen und dann selbst als Eigentümer bei der Veräußerung dieser Flächen frei sind. Die Folge ist aber, dass die Preise nach oben gehen, weil insbesondere in Zeiten wie jetzt, wo der Druck auf den Grundstücksmarkt groß ist aufgrund der Finanzkrise, sind die Menschen ja daran interessiert, ihr Geld in Grund und Boden und Immobilien anzulegen."

Ulm dagegen steuert der Bodenspekulation entgegen, hält durch gezieltes Eingreifen die Preise auf dem Grundstücks- und Wohnungsmarkt einigermaßen moderat.

"Der Aufkauf von Grundstücken - das ist unser wichtigstes Instrument, um Einfluss auf den Bodenmarkt zu nehmen."

Das zahle sich auch unmittelbar als Standortfaktor aus, meint Soldner.

"Die Städte und Regionen sind ja alle im Wettbewerb um Einwohner. Und die wollen alle auch Wirtschaftsbetriebe ansiedeln. Das gibt Gewerbesteuer. Und die Menschen ziehen dann in der Regel ja auch dorthin, wo sie arbeiten. Dann wollen sie dort einen Bauplatz, um ihr Häusle zu bauen. Und zahlen dann dort Einkommenssteuer, konsumieren dort, sind dort auch Kunden im Einzelhandel."

Fast 4.500 Hektar sind im Besitz der Stadt Ulm – also ungefähr ein Drittel des kompletten Stadtgebietes. Was könnte man damit nicht alles gestalten. Ulrich Soldner bleibt gelassen.

"Man sollte sich gar nicht so den Kopf zerbrechen – braucht man auch gar nicht, weil es gibt immer Aufgaben und Ziele, die man erreichen will zu einem bestimmten Zeitpunkt. Und man kann das nicht immer alles vorhersehen."

Entwickeln anstatt verscherbeln

Selbst Gemeinden, die bislang keine aktive Bodenpolitik betrieben haben, würde Ulrich Soldner raten, möglichst viele Flächen in kommunales Eigentum zu bringen, sobald Neubaugebiete ausgewiesen werden.

"Dann würde ich mal schauen, ob man irgendwo beginnen kann und versucht, beispielsweise durch Aufkauf einer Hofstelle und da gehören immer Flächen dazu. Und da könnte man dann beginnen, wenn da welche geschickt liegen, fallen die sogar in ein künftiges Baugebiet. Also diese Situation würde ich auch ganz spannend finden."

Ankaufen und entwickeln statt immer nur meistbietend zu verscherbeln. In Zeiten öffentlichen Schlussverkaufs scheint allein der Gedanke utopisch bis größenwahnsinnig. "In welcher Welt leben Sie denn?", kommentieren Bürgermeister und Kommunalvertreter quer durchs Land den Vorschlag. Schließlich zahlt sich eine aktive Bodenvorratspolitik nicht innerhalb einer Legislaturperiode aus. Langfristig aber schon – wie Ulm beweist.

"Das rechnet sich. Wir können damit auch die Personalkosten all derer, die hier im Liegenschaftsamt tätig sind, abdecken. Und wir haben da noch nie eine Diskussion gehabt über dieses Budget. Das wird jedes Jahr bereitgestellt. Und es ist faszinierend hier so zu arbeiten, weil wir für die Stadt was bewegen können."

"Turbogentrifzierung" in Hamburg
Blick auf die Hamburg und die Kunstmeile. (picture alliance / dpa Foto: Ulrich Perrey)Hamburg ist eine der teuersten Städte in Deutschland. (picture alliance / dpa Foto: Ulrich Perrey) Etwas für die Stadt bewegen – dieses Vorhaben treibt auch den Hamburger Senat unter Bürgermeister Olaf Scholz um. Allerdings sind die Vorzeichen ein wenig anders als in Ulm. Hamburg gehört mit München zu den teuersten Städten Deutschlands. In keinem anderen Bundesland steigt der Mietspiegel so stark an wie hier. Schlagzeilen machte die Stadt in den letzten Jahren so vor allem zum Thema "Turbogentrifizierung".

Das einstmals linksalternative, etwas runtergekommene Schanzenviertel, die Reeperbahn, auf der Rotlicht-Bars langsam verschwinden und Stahl, Glas- und Betonbauten hochgezogen werden. Beides Viertel, die immer, immer teurer werden. Und das, obwohl Hamburgs Liegenschaftsamt der wichtigste Player auf dem heimischen Immobilienmarkt ist. Axel Schöder über eine Stadt, die erst gerade damit beginnt, diese Ressource anders als nur zum Geldverdienen zu nutzen.


In Hamburg rollen die Bagger. Die Stadt wird nachverdichtet, das heißt: In ein paar Jahren sollen auf einem Quadratkilometer mehr Menschen als heute leben. Nur mit einem größeren Wohnungsangebot, da ist sich der Hamburger Senat mit den Bauexperten einig, lässt sich der Trend zu immer höheren Mieten wirksam bekämpfen. Und nur so ist das Wachstum der Stadt – um rund 200.000 Menschen in den letzten zehn Jahren – in den Griff zu bekommen.

Streng vertraulich

Um das selbst gesteckte Ziel – den Neubau von jährlich 6.000 Wohnungen – zu erreichen, verkauft die Freie und Hansestadt Hamburg Liegenschaften an entsprechende Investoren. Im letzten Jahr sind so 300.000 Quadratmeter zusätzliche Wohnfläche entstanden. Allerdings, das erklärt Hamburgs Finanzsenator Peter Tschentscher, wird nachhaltig verkauft, gemäß des so genannten "revolvierenden Ansatzes". Das heißt: der LIG verkauft nicht nur, er kauft im gleichen Umfang auch neue Flächen an.

"Wir brauchen ja immer wieder auch Gemeinbedarfsflächen für Schulen, für Verkehrswege, für Grünanlagen. Und eben auch für Industrie und Gewerbe, für künftige Wohnungsbauentwicklung. Und dort versuchen wir schon an geeigneten Stellen vorausschauend wieder Grundstücke anzukaufen."

Seit Ende des Krieges, seit es in Hamburg eine Liegenschaftspolitik überhaupt gibt hat, seitdem gilt dieser "revolvierende Ansatz". Bei den Grundstückankäufen, so Hamburgs Finanzsenator, gehe das städtische Immobilienunternehmen streng vertraulich vor. Denn natürlich steigen die Quadratmeterpreise rasant, sobald klar ist, in welchen Stadtgebieten der LIG neue Gebiete erschließen will. Soviel verrät Tschentscher dann aber doch: Bei der Suche nach geeigneter Flächen geht es dem städtischen Liegenschaftsmanagement nicht nur um ein ausgeglichenes Portfolio. Auch die neuen Flächen sollen langfristig Geld in die Stadtkasse spülen:

"In der Regel sind mit der Nutzungsausweisung, für die Ausweisung von Wohngebieten zum Beispiel, sind in der Regel auch Wertsteigerungen verbunden. Weil eben eine Brachfläche, die relativ wertlos ist, in dem Moment, wo Wohngebiete auf diesem Grundstück sich befinden, lassen sich höhere Preise erzielen."

Die Stadt kann zum Beispiel günstig Grünland kaufen, danach die Bebauungspläne ändern und mit großer Wertsteigerung wieder verkaufen. Insgesamt verwaltet das Hamburger Liegenschaftsamt mehr als die Hälfte der städtischen Grundflächen, 45 Prozent des Wohnungsbestandes sind in ihrem Besitz. Es ist der größte Spieler am Immobilien-Markt.

Die Einnahmen aus Grundstück- und Immobiliengeschäften der Stadt lagen 2012 bei rund 700 Millionen Euro. Und das, obwohl die Gewinnmargen nicht mehr so hoch sind wie unter dem Vorgängersenat. Der hatte zwar auch zwei so genannte ‚Wohnungsbauoffensiven‘ gestartet, aber städtische Flächen meist an den Höchstbietenden verkauft. Seit zweieinhalb Jahren kommt bei Wohngebieten in der Regel das "Konzeptverfahren" zum Einsatz. Das heißt: der "Landesbetrieb Immobilienmanagement und Grundvermögen" erarbeitet vor dem Verkauf Nutzungskonzepte für die Flächen. Hamburgs Finanzsenator Tschentscher gibt ein Beispiel:

"Was stellen wir uns auf diesem Grundstück vor? Welchen Wohnanteil, welche besonderen Nutzungen sollen vorgesehen werden? Soll irgendwo eine KiTa untergebracht werden? Brauchen wir eine bestimmte Grünzugverbindung? Und all das schreibt man dann in ein Konzept, das bepunktet wird. Und dann wird dieses Konzept ausgeschrieben für ein bestimmtes Grundstück. Und wer dann ein sehr gutes Konzept der Stadt anbietet, bekommt dann das Grundstück. Allerdings spielt der Preis auch in diesem Verfahren eine Rolle. Wir gewichten das Konzept mit 70 Prozent, der Preis spielt dann zu 30 Prozent eine Rolle."

Das führt dazu, dass zwei Grundstücke in gleicher Lage, zu ganz unterschiedlichen Preisen verkauft werden. Wenn im Konzept auch geförderte Wohnungen mit besonders niedrigen Mietpreisen vorgeschrieben sind, fällt die Rendite geringer aus. Dann werden auch in guten Hamburger Lagen nicht mehr 800 Euro, sondern nur 400 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche erzielt. Die Stadt verzichtet auf Einnahmen, um günstigen Wohnraum zu schaffen. Und steckt zusätzlich - über die stadteigene Kreditanstalt – rund 100 Millionen Euro in Wohnungsbauprojekte.

Die Bewerbungen sind aufwendig und teuer

Der Senat bekommt für sein Engagement beim Wohnungsbau viel Lob. Und das Ziel von 6000 neuen Wohnungen pro Jahr – ein Drittel davon mit geringen Mieten – wurde, gemessen an den erteilten Baugenehmigungen, schon übertroffen. Trotzdem gibt es Kritik am Vergabeverfahren der Stadt. Zum Beispiel von Hardy Heymann, dem Vorstand der Baugenossenschaft Hamburger Wohnen. Vor Heymann liegt ein dicker Aktenordner. Abgeheftet sind Unterlagen zu einem Großprojekt der Genossenschaft. Allein die Bewerbung um das Bauland war für "Hamburger Wohnen" ein aufwendiges und teures Projekt. Denn die Vorgaben des Liegenschaftsmanagements sind vielfältig:

"Das heißt: sie gehen da mit einem Architekten ran, machen eine ziemlich umfangreiches Konzept mit diesen, ich blättere da mal durch, mit diesen sehr umfangreichen Anforderungen. Und dann führt das zu einem Hochglanzprospekt. Und sie müssen Aussagen treffen zum städtebaulichen Konzept, zum architektonischen Konzept, ein schlüssiges Freiraumkonzept, ein Erschließungskonzept, Spiel- und Freiflächen. Das übersteigt selbst bei uns die personellen Kapazitäten."

Kleinere Genossenschaften hätten unter diesen Umständen nicht mal die Chance, sich angemessen zu bewerben. Zu groß ist der finanzielle Aufwand für die Bewerbung. Das sei aber nicht der einzige Fehler beim Konzeptverfahren der Hansestadt Hamburg, erklärt Hardy Heymann:

"Die Idee, eine Konzeptausschreibung zu machen ist ja gut, wenn man genug Freiräume hat, um da kreative und individuelle Ideen reinzubringen und Konzepte abzugeben. Aber wenn die Ausschreibung schon so dezidiert ist wie hier dargestellt – und jeder muss dem ja auch nachkommen – dann ist das hinterher sozusagen der status quo, alle haben ähnliche Konzepterfordernisse erreicht. Und dann wird praktisch hinterher doch über den Preis differenziert."

Heymann warnt vor einem Missverständnis: das Konzeptverfahren an sich sorge eben nicht automatisch für günstigen Wohnraum, schon gar nicht für dauerhaft niedrige Mieten. Selbst wenn die Stadt für ein Bauprojekt vorschreibt, mindestens ein Drittel als geförderten Wohnraum anzubieten, fällt dieses Drittel nach einem, zwei oder drei Jahrzehnten aus der so genannten Mietpreisbindung heraus.

Anders sei das bei Genossenschaftswohnungen: dort, so versichert Wege, bleiben die Mieten auf Dauer niedrig. Die Hamburger Genossenschaften stellen schon heute 130.000 Wohnungen in der Stadt, rund ein Sechstel des Gesamtbestands. Und sie garantieren Quadratmeterpreise zwischen sechs und sieben Euro, betont Heymann.

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