"Im Personenverkehr führen die Polizei- und Zollbehörden im Regelfall eine einfache Sichtkontrolle der die gemeinsame Grenze mit verminderter Geschwindigkeit überquerenden Personenkraftfahrzeuge durch, ohne diese anzuhalten. Sie können jedoch durch Stichproben eingehendere Kontrollen vornehmen. Diese sollen möglichst außerhalb der Fahrspur erfolgen, sodass der Verkehrsfluss der anderen Fahrzeuge beim Grenzübertritt nicht unterbrochen wird."

Als sich die Regierungen der Benelux-Länder, Frankreichs und Deutschlands am 14. Juni 1985 im luxemburgischen Schengen auf einen schrittweisen Abbau ihrer Grenzkontrollen einigten, war der Inhalt des Übereinkommens nicht neu. Ein Jahr zuvor hatten sich Frankreich und Deutschland im Saarbrücker Abkommen bereits auf ähnliche Maßnahmen verständigt, so der Historiker Andreas Pudlat:

"1984 gab es die zweiten Direktwahlen zum Europäischen Parlament, gleichzeitig in der Bevölkerung aber eine enorme Verdrossenheit, was Europa anging, und insofern wird in der Literatur durchaus davon gesprochen, dass diese Direktwahlen Motivation gewesen sind für Helmut Kohl und François Mitterrand, sich im Mai 1984 bei einem Treffen in Rambouillet zu verständigen, dass die Grenzkontrollen zwischen Frankreich und Deutschland abgeschafft werden sollen."

Kohl und Mitterrand vertraten nicht nur die beiden wichtigsten Mitgliedsstaaten der EG, sondern sahen sich zugleich als Motor der europäischen Einigung. Doch der Abbau der Kontrollen an den Binnengrenzen stieß in der Bundesrepublik keineswegs auf ungeteilte Zustimmung.

"Es gab Bedenken und die haben sich auch in der Bevölkerung widergespiegelt. Die resultierten natürlich vor allen Dingen auch aus klassischen Bildern, die man sich vom jeweiligen Nachbarn machte. Ein wesentlicher Aspekt im Zuge des Schengener Abkommens ist die Diskussion über eine Verbesserung in der Bekämpfung der Rauschgiftkriminalität, und da waren natürlich vor allem die Niederlande mit dem relativ liberalen Betäubungsmittelrecht durchaus auch klischeehaft verbunden mit Unsicherheit."

Vorbehalte, die auch innerhalb der Regierung Kohl weitverbreitet waren. Doch anstatt die betroffenen Ministerien - vor allem das Bundesinnenministerium, das für die innere Sicherheit verantwortlich war, sowie das Bundesministerium für Finanzen, dem der Zoll unterstand - zu konsultieren, wurden diese von der Unterzeichnung des Schengener Abkommens überrascht.

Andreas Pudlat: "Das war natürlich Kanzlerdemokratie in Reinform und gleichzeitig auch ein gewisser Ausdruck eines EU-Europas von oben, d. h. nicht die Bürger oder eine breite Masse an Verantwortlichen, an sachkompetenten Menschen, hat darüber befunden, ob die Grenzkontrollen abgebaut werden, sondern vielmehr zwei herausragende Politiker. Das heißt, im Grunde muss man dieses Vorpreschen und diese gleichsam politische Arroganz auch als Segen verstehen für Europa."

Die Umsetzung des Abkommens gestaltete sich zeitaufwendig. Um den befürchteten Sicherheitsverlust durch die Öffnung der Binnengrenzen auszugleichen, waren verstärkte Kontrollen an den Außengrenzen, eine gemeinsame Visumpolitik aller Schengen-Staaten sowie eine intensive Zusammenarbeit von Polizei und Justizbehörden vorgesehen. Maßnahmen, die 1990 im Schengener Durchführungsübereinkommen konkretisiert wurden. Kernstück dieses Abkommens ist bis heute das Schengener Informationssystem, eine riesige Datenbank, in der Informationen über Sachen gespeichert sind, die als vermisst gelten, sowie Daten über Menschen, nach denen gefahndet oder denen die Einreise in den Schengen-Raum verweigert wird. Eine Maßnahme, die sich vor allem gegen Flüchtlinge richtet, kritisierte Anfang der 90er-Jahre die damalige Europa-Abgeordnete der Grünen, Claudia Roth:

"Das Schengener Abkommen ist eindeutig ein Baustein mehr in neue Mauern gegen Asylsuchende, gegen Flüchtlinge überhaupt. Was wir im Bereich Flüchtlingspolitik in der Vergangenheit erlebt haben und was sich jetzt in diesem Abkommen ausdrückt, ist tatsächlich ein Wettlauf der Schäbigkeit. Das Grundrecht auf Asyl wird de facto abgeschafft und das ganze Interesse richtet sich daran, zu verhindern, dass Menschen überhaupt hierherkommen, schon im Heimatland, durch eine außerordentlich restriktive Visumspolitik, und die, die es dann doch geschafft haben, die sollen dann eben an den Außengrenzen abgefangen werden und dann möglichst reibungslos zurückgeschickt werden."

25 Jahre nach seiner Unterzeichnung sind dem Schengener Abkommen 28 Staaten beigetreten, darunter - mit Ausnahme Großbritanniens und Irlands, die auf eigenständigen Grenzkontrollen beharren - alle EU-Mitgliedsstaaten sowie die Schweiz, Norwegen und Island. Im Schengenraum leben heute rund 400 Millionen Menschen, die sich innerhalb des gemeinsamen Hauses Europa weitgehend ungehindert bewegen können: Die Wohnungstüren sind offen, die Haustüre dagegen wird strenger bewacht denn je zuvor.